Inleiding

Veel gemeenten gaan ervan uit dat het nieuwe kabinet fors de portemonnee zal trekken. In de eind vorig jaar gepresenteerde begrotingen zijn vanaf 2026 bij meer dan 80% gemeenten forse tekorten zichtbaar; 284 gemeenten verwachten rode cijfers te schrijven, en slechts 57 gemeenten houden zicht op een positief financieel resultaat. Daarna lopen deze tekorten nog verder op. Volgens de departementale briefing aan informateur Plasterk in februari vragen gemeenten het Rijk om een extra bedrag van 3,8 miljard euro in 2026 oplopend naar 4,8 miljard euro in 2028 te storten in het Gemeentefonds (zie tabel 1). Mocht dit worden toegewezen dan komt deze bovenop de taakstelling die formerende partijen zich opleggen.[1] Maar hoe reëel is deze claim? Is deze echt noodzakelijk?

Tabel 1. Additionele middelen Gemeentefonds.

Koppeling aan bbp

Op dit moment is het Gemeentefonds via de zogenoemde trap-op-trap-af systematiek gekoppeld aan de Rijksuitgaven. Gemeenten hebben geprofiteerd van de extra uitgaven van het Rijk aan defensie, zorg en sociale zekerheid in recente jaren. Rutte IV heeft besloten om de groei van het Gemeentefonds vanaf 2026 te koppelen aan de stijging van het bruto binnenlands product. Dit leidt tot een stabiel en voorspelbaar budget. Het probleem is alleen dat de afgelopen jaren de gemeentelijke uitgaven, en dan vooral die op het terrein van de zorg, harder groeiden dan de economie. Voor 2024 hebben gemeenten begroot dat de uitgaven aan de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), jeugdzorg en maatschappelijk werk met elf procent stijgen, terwijl de economie met vijf procent groeit. Dit is op termijn niet vol te houden, doordat zorguitgaven hierdoor andere overheidsuitgaven zoals aan onderwijs en infrastructuur zullen verdringen.

Geef de arbeidsmarkt lucht door bezuinigen

Belangrijk is dat de arbeidsmarkt steeds meer knelt voor gemeenten. Vooral bij de jeugdzorg en de Wmo ontstaan er lange wachtlijsten. Dit is niet zo vreemd als we ons realiseren dat inmiddels één op acht jongeren jeugdzorg krijgt, terwijl dit nog niet zo lang geleden één op achttien was. Ook is sinds 2019 het Wmo-gebruik met ruim een kwart gestegen en bij de hogere inkomensklasse zelfs verdubbeld.[2] Dit komt doordat Rutte III de inkomensafhankelijke bijdrage voor de Wmo heeft afgeschaft. Het is logisch dat gemeenten dit snel terug willen draaien.[3]

Het 'ravijnjaar' 2026 kan afgewend worden door het maken van noodzakelijke keuzes en de inzet van deze reserves.

Het lijkt erop dat gemeenten vooral willen profiteren van de uitgavenverhogingen de afgelopen jaren en niet hun bijdrage willen leveren aan uitgavenbesparingen die noodzakelijk zijn. In het onlangs gepresenteerde Centraal Economisch Plan gaf het CPB aan dat een koerscorrectie in de overheidsfinanciën essentieel is. De overheid moet minder geld uitgeven omdat dit de arbeidsmarkt lucht zal geven.[4] De Studiegroep Begrotingsruimte heeft gepleit voor een saldoverbetering van 17 miljard euro in 2028. Stel dat deze geheel via uitgavenbesparingen wordt ingevuld, dan zal dit betekenen dat volgens de trap-op-trap-af systematiek gemeenten 1,6 miljard euro minder krijgen.

Gemeenten houden nu geld over

Een ander element dat in de discussie onvoldoende wordt betrokken is dat er bij gemeenten al jaren sprake is van aanzienlijke positieve resultaten. Over de jaren 2020-2023 hielden gemeenten uiteindelijk 12,5 miljard euro over, terwijl in de begrotingen nog van een tekort van 3,5 miljard euro werd uitgegaan voor deze periode. In tabel 2 is het jaarlijks verwachte resultaat (zoals aangegeven in de door gemeenteraden vastgestelde begrotingen) en het uiteindelijke resultaat (zoals zichtbaar in de jaarrekening) weergeven. Uit deze tabel blijkt dat ervoor gewaakt moet worden om begrote cijfers als indicatief te beschouwen voor werkelijke resultaten. In de jaren 2017-2023 was het verschil tussen het begrote en werkelijke resultaat gemiddeld bijna 2,8 miljard euro per jaar. Over dit fenomeen wordt door gemeenten weinig gesproken.

Tabel 2. Saldo gemeenten volgens begroting en rekening.

Dat medeoverheden vorig jaar veel geld overhielden, is overigens ook een van de verklaringen voor het grote verschil in het verwachte overheidstekort 2023 zoals deze werd aangegeven in de najaarsnota (d.i. -1,8% BBP) en de realisatie van het overheidstekort nu (d.i. -0,3% BBP).[5] Het gezamenlijk vermogen van gemeenten is gegroeid tot 42 miljard euro, een bedrag van gemiddeld 2.400 euro per inwoner.[6]

Inzet reserves

Een aanzienlijk deel van de voorziene financiële opgave kan ingevuld worden door het inzetten van de opgebouwde reserves, waarbij het wel gewenst is dat gemeenten de mogelijkheid wordt geboden flexibeler om te gaan met hun financiële middelen.[7] Ook is bij de jeugdzorg een inkomensafhankelijke bijdrage nodig om de bezuiniging van een half miljard euro in te vullen. Net als bij de huishoudelijke hulp heeft dit als voordeel dat lichte vormen van jeugdzorg, zoals hulp bij opvoeding en (speciale) huiswerkbegeleiding, vaker in het informele domein (familie en vrienden) zullen plaatsvinden. Het zorgt ervoor dat schaarse arbeidsmarkten worden ingezet voor kinderen en ouderen die het hardst nodig hebben. Het 'ravijnjaar' 2026 kan afgewend worden door het maken van noodzakelijke keuzes en de inzet van deze reserves.

Dit artikel is in verkorte vorm verschenen in Het Financieele Dagblad van 10 april 2024.

Voetnoten

[1] De brief bevat ook claims van 0,5 miljard voor het Provinciefonds en van 1,25 miljard euro voor specifieke uitkeringen voor wonen, infra en mobiliteitsgelden en 0,75 miljard euro voor versterken regio’s. Deze worden in dit artikel buiten beschouwing gelaten.

[2] Sinds 2019 bestaat er een vast abonnementstarief voor Wmo-voorzieningen ongeacht inkomen, vermogen en gebruik. Volgens het CBS (2023) is het gebruik van huishoudelijke hulp ruim een kwart gestegen van 2019 tot 2023 en bij de hogere inkomensklasse is het gebruik in deze periode zelfs verdubbeld.

[3] In het regeerakkoord van Rutte IV is afgesproken om het vaste (inkomensafhankelijke) abonnementstarief per 2025 terug te draaien en daartoe is een wetsvoorstel opgesteld. Nu heeft de val van het kabinet ervoor gezorgd dat de behandeling van dit wetsvoorstel wordt opgeschort, waardoor het terugdraaien van het abonnementstarief pas per 2026 haalbaar is. De brief van BZK gaat er ook van uit dat dit niet haalbaar is. Aannemelijk is dat dit thema nu op de formatietafel ligt. Zo gaf de PVV in september jl. in een schriftelijk overleg aan het Wmo-abonnementstarief te willen handhaven. De kosten daarvan bedragen ten minste 250 miljoen euro.

[4] Ook de arbeidsmarkt voor gemeenteambtenaren is uitermate gespannen. Uit onderzoek van A&O fonds Gemeenten blijkt dat in het laatste kwartaal van 2023 het aantal vacatures 11% hoger is dan in hetzelfde kwartaal een jaar eerder.

[5] In een brief van de minister van Financiën (2024) over het EMU-saldo 2023 wordt 0,5% bbp toegewezen aan overschotten bij decentrale overheden. Daarvan betreft 0,2% bbp (d.i. 2,3 miljard euro) mutatie in EMU-saldo decentrale overheden en derhalve is daar in tabel 2 rekening mee gehouden. Overigens geeft het CBS aan dat het restant de specifieke uitkeringen aan medeoverheden betreft zoals de crisisregeling Oekraïne. Deze overschotten staan voorlopig geboekt bij het EMU-saldo Rijk, maar dit is nog niet definitief. Daarmee zou het definitieve EMU-saldo medeoverheden hoger kunnen zijn. Eind juni publiceert het CBS nieuwe (voorlopige) cijfers.

[6] Gemeenten hadden per 31-12-2022 een gezamenlijk vermogen van 39,7 miljard euro. Als we daar het (voorlopige) overschot van 2,3 miljard euro bij optellen dan resulteert 42 miljard euro.

[7] Belangrijk daarbij is artikel 189 van de Gemeentewet, dat aangeeft dat de begroting structureel en reëel in evenwicht moet zijn. Strikte toepassing daarvan zou betekenen dat ondanks goed gevulde reservepotten gemeenten toch moeten bezuinigen. Ook omdat het onderscheid tussen incidenteel en structureel niet altijd makkelijk te maken, pleit dit voor een zekere flexibiliteit bijvoorbeeld door de afspraak dat gemeenten reserves mogen inzetten voor de opgaven in de komende kabinetsperiode.

Referenties

Ministerie van BZK (2024). Aanvullend verzoek informateur bij uitvraag 202400278, d.d. 8 februari 2024.

Ministerie van Financiën (2024). EMU saldo 2023. Brief aan de Tweede Kamer, d.d. 25 maart 2024.

CBS (2023). Kwart meer gebruik hulp bij het huishouden via Wmo dan in 2019. 5 december.

CBS (2024). Gemeenten begroten ruim 9 procent meer lasten voor 2024. 18 maart.