Generatiepact als hulpmiddel om langer door te werken

Door de vergrijzing in Nederland staat de betaalbaarheid van het pensioensysteem onder druk. Daarom neemt de overheid maatregelen om het pensioensysteem betaalbaar te houden. Hierbij is ingezet op beleid dat de arbeidsparticipatie van oudere werknemers verhoogt. Dit leidde tot het afbouwen van regelingen die uittreden stimuleerden, zoals de VUT, de AOW-partnertoeslag en het levensloopsparen. Vanaf 2013 werd de AOW-leeftijd stapsgewijs verhoogd. Tegelijkertijd ontstond de discussie of iedereen wel langer door kan werken. Met name werknemers in zwaardere beroepen zouden weleens eerder kunnen uitstromen via andere vormen van sociale zekerheid (WIA, ziektewet, WW, enz.). Het Generatiepact is een regeling die dit beoogt te voorkomen.

Daarnaast wordt de Nederlandse economie gekenmerkt door een krappe arbeidsmarkt. Het CPB heeft in 2019 een projectie gemaakt waaruit blijkt dat de groei van het arbeidsaanbod tot stilstand komt tussen 2025 en 2040 (Ebregt, Jongen, en Scheer (2019); CBS (2022)). Het vervroegd uittreden zal deze krapte alleen maar verder doen laten stijgen. Het Generatiepact kan zowel voor zwaardere beroepen als voor het stimuleren van het arbeidsaanbod van oudere werknemers een oplossing zijn.

Het “pact” tussen jong en oud is ingegeven door enerzijds de vergrijzing en anderzijds de moeilijke arbeidspositie van jongeren.

Het Generatiepact is sinds 2014 in opkomst in Nederland. Het is een beleidsinstrument dat geen algemeen geldend recht is, maar een optie die binnen cao’s wordt geboden. Deze regeling maakt het mogelijk voor oudere werknemers om geleidelijk minder te gaan werken met behoud van pensioenrechten en een geringe korting op het brutosalaris. Tegelijkertijd zouden de vrijgekomen uren gebruikt kunnen worden om jonge werknemers een kans te geven. Met andere woorden, door deze regeling zouden ouderen gezond hun pensioen kunnen halen en jongeren de kans hebben om goed aan hun carrière te beginnen.

Sommige Gemeenten bieden hun personeel het Generatiepact aan. In dit artikel analyseren we wat de effecten zijn van het Generatiepact bij de 32 grootste gemeenten in Nederland. We analyseren of de doelstellingen van het Generatiepact worden behaald. De vraag die hierbij centraal staat is of het generatiepact een positief dan wel negatief effect heeft op de arbeidsparticipatie van oudere ambtenaren. Tot slot wordt er gekeken of gemeenten met een Generatiepact meer jonge werknemers aannemen en of er gevolgen zijn voor het salaris van die jonge werknemers.

Hoe zit het Generatiepact in elkaar?

Het Generatiepact heeft als doel om oudere werknemers gezond hun pensioen te laten halen en meer jongeren uitzicht te geven op een vaste baan. Het “pact” tussen jong en oud is ingegeven door enerzijds de vergrijzing en anderzijds de moeilijke arbeidspositie (flexcontracten) van jongeren. Voor oudere werknemers biedt het de mogelijkheid om tegen gunstige arbeidsvoorwaarden minder te gaan werken. Deelname is niet verplicht, maar het kan wel leiden tot meer vrije tijd om bij te komen van arbeidsinspanningen en maakt het daardoor minder waarschijnlijk dat oudere werknemers gezondheidsklachten ontwikkelen. Dit zou moeten voorkomen dat oudere werknemers voor de AOW-leeftijd uitvallen.

De vrijgekomen arbeidsuren en het ontstaan van loonruimte bij de werkgever zouden ter beschikking gesteld kunnen worden aan jongeren. Toen er in het begin over het Generatiepact werd gesproken, was dit mede ingegeven door de relatief hoge jeugdwerkloosheid als gevolg van de financiële crisis van 2008. Daarnaast is, ook los van deze crisis, de Nederlandse arbeidsmarkt sterk geflexibiliseerd. Hierdoor krijgen jongeren steeds minder vaak een vast contract. De Nederlandse gemeenten zouden jongeren kunnen helpen. Door de vrijgekomen loonruimte en arbeidsuren kan het gemakkelijker worden om jongeren een vast contract aan te bieden. Daarnaast hebben Nederlandse gemeenten nog een andere reden om jonge ambtenaren aan zich te binden. Nederlandse gemeenten kennen namelijk een sterk vergrijzend personeelsbestand (A+O fonds gemeenten, 2014). De Generatiepactregeling zou daardoor extra interessant kunnen zijn, aangezien het kan bijdragen aan een betere mix tussen jonge en oude werknemers. Dit zal ook mede ervoor gezorgd hebben dat in 2020 in totaal 92 van de 355 gemeenten een Generatiepact hebben (A&O fonds gemeenten, n.d.).  

Voor onze analyse is gekeken naar de 32 grootste gemeenten van Nederland (meer dan 100.000 inwoners). Kleinere gemeenten nemen we niet mee, omdat eerder onderzoek laat zien dat kleinere gemeenten soms niet willen deelnemen vanwege capaciteitsproblemen (Niemeijer, 2017). In het bijzonder blijkt dat deze gemeenten zich afvragen of ze genoeg capaciteit vrij kunnen maken om een jongere werknemer aan te nemen indien maar een beperkt aantal oudere werknemers deelnemen aan het Generatiepact. Van de 32 grootste gemeente die wij analyseren, voeren 19 gemeenten een Generatiepact in over de periode 2014-2018.

Hierbij is het belangrijk om op te merken dat de Generatiepactregelingen niet uniform zijn. Ze verschillen bijvoorbeeld op het gebied van toelatingseisen. Zo zijn er in totaal 9 gemeenten die een minimumaantal dienstjaren eisen. Dit minimum varieert tussen de één en vijf jaar. Daarnaast eisen 8 gemeenten dat voor deelname aan het Generatiepact de ambtenaar een vast contract heeft. Ook de minimumleeftijd verschilt per gemeente. De meest voorkomende leeftijd is 60 jaar (dit is bij 14 gemeenten het geval).  Als laatste verschilt de financiële regeling per gemeente. Het meest voorkomende pakket is 60-80-100, hetgeen aangeeft dat de werknemer 60% van de initiële arbeidstijd werkt tegen 80% van het oorspronkelijke salaris en geen korting op de pensioenopbouw (100%). Dit pakket komt in totaal zeven keer voor, gevolgd door het pakket 80-90-100 dat vijf keer voorkomt (zie voor een uitgebreid overzicht Rutten et al. 2022).   

Regressie-opzet

Om de effecten van het Generatiepact te onderzoeken maken we gebruik van microdata van het CBS. Hierdoor kunnen we alle jonge en oude medewerkers van gemeenten selecteren. Vervolgens maken we gebruik van de verschillen-in-verschillen methode om de effecten van het generatiepact te kwantificeren. Hierbij vormen de 17 gemeenten die een Generatiepact invoeren de behandelgroep en de 11 gemeenten die dat niet doen de controlegroep.

De regressie geeft een klein positief significant effect van de invoering van het generatiepact op de arbeidsparticipatie van oudere werknemers. Dit effect is ongeveer 3 uur per maand.

Bij een verschillen-in-verschillen analyse is het van belang om na te gaan dat er geen sprake is van endogene selectie en dat er aan de gemeenschappelijke trend assumptie is voldaan. Endogene selectie houdt in dat gemeentes zichzelf op basis van onderlinge factoren selecteren in een behandel- en controlegroep. Hierdoor kan dan de invoering van het Generatiepact niet als willekeurig worden beschouwd. Om te controleren voor endogene selectie vergelijken Rutten et al. (2022) de financiële gezondheid van de gemeenten aan de hand van de solvabiliteitsratio, het stemgedrag bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 en de jeugdwerkloosheid. Zij concluderen dat er op basis hiervan geen sprake lijkt te zijn van zelfselectie in behandel- en controlegroep op deze criteria.

Om na te gaan of er sprake is van een gemeenschappelijke trend plotten we de gemiddelde maandelijkse arbeidsuren voor ambtenaren die ouder zijn dan 60 jaar (zie figuur 1). We observeren dat dat in jaren 2012 en 2013, voordat het generatiepact werd ingevoerd, inderdaad het geval is.

Figuur 1. Gemiddeld aantal maandelijkse arbeidsuren voor oudere ambtenaren (60-65).

Bron Rutten et al. (2021). De figuur laat de gemiddelde maandelijkse gewerkte uren zien (per jaar) van oudere ambtenaren (60+). In rood zijn de ambtenaren die behoren tot de behandelgroep (i.e. gemeente die een Generatiepact aanbieden in de periode 2014-2018) en de blauwe lijn is de controlegroep. De verticale, zwarte lijnen waarnaast een nummer staat laat zien hoe hoeveel gemeente in de behandelgroep dat jaar een Generatiepact hebben.

De grootste vier gemeenten van Nederland (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht) hebben een erg sterk effect op de gemeenschappelijke trend. Daarom is besloten om in de hoofdanalyse deze gemeenten niet mee te nemen. Als deze gemeenten wel worden meegenomen, zijn de resultaten vergelijkbaar in termen van teken, grootte en significantie (Rutten et al., 2022). In 2013, waarin nog geen enkele gemeente een Generatiepact heeft ingevoerd, de maandelijkse gemiddelde van de behandel- en controlegroep een gelijke trend vertonen. In 2014, waarin slechts één gemeente uit de behandelgroep het Generatiepact adopteert, zien we dat dit ook nog steeds het geval is.

Effect van Generatiepact op oudere werknemers

Zoals gebruikelijk bij een verschillen-in-verschillen analyse voegen we tijdsdummies en gemeentedummies toe in de basisregressie en een dummy variabele die aangeeft of het generatiepact van toepassing is of niet. We controleren voor de sociaaleconomische achtergrond van ambtenaren met leeftijdsdummies, geslacht, etniciteit, burgerlijke staat en of er kinderen aanwezig zijn in het huishouden.

Bovenstaande regressie geeft een klein positief significant effect van de invoering van het generatiepact op de arbeidsparticipatie van oudere werknemers. Dit effect is ongeveer 3 uur per maand (ongeveer één full time werkweek per jaar). Vandaar dat in figuur 1 er geen groot verschil zichtbaar is tussen beide groepen.  

Voor jonge ambtenaren en jonge werkzoekenden lijkt het Generatiepact weinig op te leveren.

Met behulp van interactietermen wordt het echter mogelijk om te onderzoeken wat het effect is van het generatiepact voor verschillende leeftijden. In figuur 2 zien we regressie uitkomsten van de beschikbaarheid van een generatiepact op de arbeidsparticipatie van oudere werknemers. Op leeftijd 60 vinden we een sterk negatief effect van de beschikbaarheid van het Generatiepact op de arbeidsparticipatie van ongeveer 1.3 full time werkweek per jaar. Op hogere leeftijden vinden we positieve en significante effecten. Ter illustratie, op leeftijd 63 en 65 vinden we positieve significante effecten van respectievelijk 2 en ruim 4 voltijdswerkweken per jaar.

Daarmee lijkt het Generatiepact ook te doen wat het belooft. Op jongere leeftijd zullen deelnemers aan het Generatiepact minder gaan werken. Vandaar dat de arbeidsparticipatie lager is bij de behandelgroep dan bij de controlegroep. Op hogere leeftijden is het omgekeerde aan de hand. Het Generatiepact is dermate aantrekkelijk dat ambtenaren die deelnemen liever blijven doorwerken dan stoppen.

Figuur 2. Effect van het Generatiepact op arbeidsparticipatie.

*** impliceert significantie op 1% niveau. Een voltijdswerkweek is gelijk aan 36 uur.

In de figuren 3-5 splitsen we de resultaten naar inkomensgroepen. Voor de laagste inkomensgroep heeft de beschikbaarheid van het generatiepact geen significante invloed op de arbeidsparticipatie.  De effecten per leeftijdscategorie schommelen tussen de +0.2 en +1.4 voltijdsweek per jaar. Geen van de effecten zijn echter significant.

Voor de ouderen in de midden- en hoge inkomensgroep ligt dit echter anders. Hier is sprake van een significant negatief effect op de arbeidsparticipatie leeftijd 60 en 61 van 2,5 (bijna 2) voltijdsweken voor midden (hoge) inkomens. Vanaf leeftijd 63 is er een positief significant effect op de totale arbeidsparticipatie. Als vervolgens alle leeftijdscategorieën bij elkaar opgeteld worden, vinden we een positief en significant effect op de arbeidsparticipatie van bijna 6 (bijna 11) voltijdsweken voor de midden (hoge) inkomens voor een periode van 6 jaar.

Figuur 3. Het effect van het Generatiepact op het aantal voltijdsweken uren van oudere ambtenaren met een laag arbeidsinkomen.

*** impliceert significantie op 1% niveau. Een voltijdswerkweek is gelijk aan 36 uur.

Figuur 4. Het effect van het Generatiepact op het aantal voltijdsweken van oudere ambtenaren met een midden inkomen.

. *** impliceert significantie op 1% niveau. Een voltijdswerkweek is gelijk aan 36 uur.

Figuur 5. Het effect van het Generatiepact op het aantal voltijdsweken uren van oudere ambtenaren met een hoog inkomen.

*** impliceert significantie op 1% niveau. Een voltijdswerkweek is gelijk aan 36 uur.

Effect van Generatiepact op het aannemen van jonge ambtenaren

Het Generatiepact slaagt er niet in om de doelstellingen voor jonge ambtenaren te bereiken. Uit onze analyse blijkt dat er niet significant meer jonge ambtenaren in dienst worden genomen bij gemeente die een Generatiepact hebben ingevoerd (zie Rutten et al, 2022). Dit is ook weinig verassend. Het Generatiepact is slechts één manier om meer jongeren aan te nemen. Andere gemeenten kunnen andere beleidsinstrumenten aanwenden om dit doel te bereiken.

Daarnaast analyseerden we ook de loongroei van jonge ambtenaren om te kijken of deze significant afwijkt tussen de behandel- en controlegroep. Het Generatiepact zou ertoe kunnen leiden dat jongere ambtenaren sneller op hogere posities in de ambtelijke organisatie komen, omdat oudere ambtenaren dit soort functies niet meer willen of kunnen vervullen nu ze minder uren gaan werken. De loongroei zou dan informatie verschaffen over of het mogelijk is om sneller carrière te maken in gemeente met een Generatiepact. Uit onze analyse blijkt dat dit niet het geval is (zie Rutten et al., 2022).

Conclusie en discussie

De analyse in dit artikel laat zien dat het Generatiepact deels slaagt in zijn doelen. Alleen bij de lage inkomensgroep is geen sprake van significant hogere arbeidsparticipatie. Bij midden- en hoge inkomens is dit per saldo wel het geval. Daarmee lijkt het Generatiepact een regeling die beter bemiddelde oudere werknemers de mogelijkheid biedt om gefaseerd vervroegd uit te treden met behoud van pensioenopbouw. Dit komt overeen met de verwachting van Van Dalen & Henkens (2019).  

Echter is het ook mogelijk dat (het voorkomen van) gezondheidsklachten de drijvende kracht is achter de gevonden resultaten. Deelname aan het generatiepact kan ervoor zorgen dat vervroegde uitval voorkomen wordt, hetgeen resulteert in de positieve arbeidsparticipatie-effecten op hogere leeftijden. Vervolgonderzoek naar het effect van het generatiepact op gezondheid zou hier verder uitsluitsel over kunnen geven.

Voor jonge ambtenaren en jonge werkzoekenden lijkt het Generatiepact weinig op te leveren. Zowel in termen van banen als in termen van loonontwikkeling vinden we geen significante verschillen tussen gemeenten met en zonder een Generatiepact. De regeling lijkt dus ook niet te zorgen voor intergenerationele solidariteit, ondanks de goede bedoelingen die de initiatiefnemers hebben gehad. Daarmee lijkt het plan op dit onderdeel op de stapel te komen van mislukte plannen om jongeren aan een baan te helpen via de facilitering van uittreding door ouderen (Kalwij et al. 2010; Kapteyn et al. 2010). 

Merk op dat het generatiepact niet gratis is. Een deel van het loon en de pensioenopbouw moet doorbetaald worden zonder dat hier gewerkte uren voor terug komen. Echter moeten deze uitkomsten wel voorzichtig worden geïnterpreteerd. Deze studie focust namelijk op één specifieke sector (gemeenten), die wordt gekenmerkt door relatief veel hoogopgeleiden en weinig ‘zware beroepen’. We kunnen niet uitsluiten dat het Generatiepact in andere sectoren wel in beide doelen slaagt.  

Dit onderzoek is mede mogelijk gemaakt door Instituut Gak, en is gebaseerd op Rutten et al. (2022).

Referenties

A+O fonds Gemeenten. (2014). Personeelsmonitor Gemeenten. Den Haag: Stichting A+O fonds Gemeenten.

A&O fonds gemeenten. (sd). Overzicht generatiepacten.

CBS (2022). Arbeidsmarkt nog krapper in eerste kwartaal. Geraadpleegd op 30-06-2022.

van Dalen, H., & Henkens, C. (2019). Gaat het  zijn doel bereiken? Me Judice, 11.

Ebregt, J., Jongen, E. L. W., & Scheer, B. (2019). Arbeidsparticipatie en gewerkte uren tot en met 2060. Arbeidsparticipatie en gewerkte uren tot en met 2060.

Kalwij, A., Kapteyn, A., & De Vos, K. (2010). Retirement of older workers and employment of the young. De Economist, 158(4), 341-359.

Kapteyn, A., Kalwij, A., & Zaidi, A. (2004). The myth of worksharing. Labour Economics, 11(3), 293-313.

Kapteyn, A., de Vos, K., & Kalwij, A. (2010). Social Security programs and Retirement around the World: The relationship to Youth Employment (Vol. Chapter 8: Early Retirement and Employment of the Young in the Netherlands). (J. Gruber, & D. Wise, Eds.) Chicago: University of Chicago Press.

Niemeijer, W. (2017). Wie pakt het Generatiepact? Een onderzoek naar de adoptie van het Generatiepact onder zes Nederlandse gemeenten. MSc Thesis, Erasmus Universiteit Rotterdam.

Rutten, A.T.G.J, Knoef, M.G., Van Vuuren, D.J. (2022) Employment effects of Incentivized Gradual Retirement Plans. Netspar Discussion paper, 05/2022-014.