Back

Artikel

Home

Bestaande kosten-batenanalyses infrastructuur kunnen overnieuw

2 aug 2013
Onderwerpen: Ruimtelijke ordening, Transporteconomie
wegenbouw Bestaande kosten-batenanalyses van onder meer de Blankenburgtunnel en de verbinding-A12/A15 moeten overnieuw, want overschatten de baten van reistijdwinst. Ook zijn de voorspellingen van te verwachten verkeer op deze trajecten buitengewoon onbetrouwbaar. Dit zou blijken uit analyses van en voor het ministerie van Infrastructuur en Milieu, zo stelt Bas van Holst.

Bruggen slaan

In het regeerakkoord tussen VVD en PvdA (VVD en PvdA 2012) is voorzien dat projecten met een gunstige maatschappelijke baten/kostenverhouding volgens plan zullen worden uitgevoerd. De Blankenburgtunnel wordt expliciet als voorbeeld genoemd. De partijen kwamen overeen geen kilometerheffing in te voeren. Wel is gekozen voor publiek-private samenwerking, dit om de beschikbare middelen optimaal te gebruiken en om ondernemerschap en innovatie te bevorderen.

De budgetten in het Infrastructuurfonds (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013) zijn onvoldoende om de ambities uit het regeerakkoord te kunnen realiseren. Het kabinet kiest daarom voor tol op een drietal nieuwe schakels in het wegennet, te weten de verbinding A12/A15 ten oosten van Arnhem, de A13/A16 ten noorden van Rotterdam en de Blankenburgtunnel ten westen van Rotterdam. De kosten voor deze drie schakels te samen zijn geraamd op 2,85 miljard euro. Het kabinet verwacht met de drie schakels 0,85 miljard euro aan tol te kunnen innen.

Voor deze projecten kiest het kabinet voor een zogenoemd DBFM-contract (Design, Build, Finance and Maintain). De aanbesteding van een DBFM-contract kan mislukken. Om alsnog een klassieke aanbesteding mogelijk te maken is het Infrastructuurfonds een reserve opgenomen van 300 miljoen euro voor de aanlegfase.

Gunstige maatschappelijke baten/kostenverhouding

Vanuit de optiek van de welvaartseconomie is het een verdienste dat een kosten-batenanalyse, de beleidsanalyse vooraf, mede als criterium wordt gehanteerd voor de selectie van overheidsinvesteringen in infrastructuur. Deze analyses dienen evenwel transparant, volledig, verifieerbaar, getoetst en actueel te zijn. Voor geen van de hierboven genoemde wegenprojecten is een analyse beschikbaar die voldoet aan deze criteria (zie ook Ecorys, 2012). Nieuwe inzichten op het gebied van de voorspelkracht van modellen van verkeer op wegvakken en de waardering van reistijdwinst, de baten, maken een actualisatie meer dan gewenst.

Voorspelkracht verkeer

Als vervolg op een toezegging in mei 2008 van de toenmalig minister Eurlings van Verkeer en Waterstaat heeft minister Schultz van Haegen op 13 februari jl. de Tweede Kamer per brief geïnformeerd over de audit door experts van de verkeersmodellen die worden gebruikt bij de onderbouwing van haar beleid (Tavasszy e.a., 2012). De experts komen tot de volgende bevinding: “ De nauwkeurigheid van intensiteiten en reistijden op het wegennetwerk is niet overal gewaarborgd. Op geaggregeerd niveau en op een groot deel van de wegvakken van het hoofdwegennetwerk presteert het model goed, maar op wegvakniveau en trajectniveau kunnen soms ook grote verschillen met de data optreden. Deze problemen treden op wegvakken en trajecten op waar congestie een grote rol speelt”.

De gesignaleerde problemen zijn in hoge mate van toepassing op de hierboven genoemde wegvakken, mede omdat het hier gaat om nieuwe nog niet bestaande schakels in het netwerk. Onnauwkeurige waarden voor verbeteringen van de reistijden en intensiteiten door de nieuwe schakels maken de voorspelkracht van de baten (waarde van de reistijdwinst) onzeker. De onzekere waarden voor intensiteiten op de nieuwe wegvakken doen twijfels rijzen aan de veronderstelde tolopbrengsten. Een risico dat een private partij zeker niet wil of kan dragen zonder een hoge prijsopslag. Een nadere toets op de uitkomsten van het verkeersmodel met en zonder tol is gewenst.

Voortschrijdend inzicht reistijdwaardering

In een kosten-batenanalyse van weginfrastructuur worden reistijdwinsten of –verliezen gewaardeerd in geld, de betalingsbereidheid. Hiervoor worden voorgeschreven waarden gebruikt voor het personenverkeer naar motief (woon-werk, zakelijk en overig) en voor vrachtverkeer. Een recente studie van het Kennis Instituut voor Mobiliteit (KIM, 2013) laat zien dat de tot nu toe gehanteerde cijfers voor het personenverkeer voor 2010 16 procent te hoog zijn en voor vracht 17 procent. Daarbovenop komt nu de visie dat de reële reistijdwaardering niet stijgt als het reële inkomen stijgt, zoals tot nu toe werd aangenomen. Het KiM constateert dat de rekenregel voor het ophogen van de waardering van reistijdwinsten voor toekomstige jaren moet worden herzien, door deze constant te houden in plaats van ze te laten groeien met de loonontwikkeling.

De nieuwe cijfers van het KiM kennen nog een andere verrassing. De reistijdwaardering van verplaatsingen van personen met de trein vragen ook om een herziening. De nieuwe waarden liggen bijna 22 procent hoger voor 2010 dan tot nu toe is aangenomen. Daar waar spoor is afgewogen tegen wegen zouden deze cijfers tot andere voorkeursvarianten kunnen leiden. Het weten waard.

De maatschappelijke baten van de hier genoemde tolwegen zijn dus niet alleen onbetrouwbaar van wege de geringe voorspelkracht van de reistijdwinsten, ze zijn bovendien substantieel overschat vanwege de te hoge waarden voor de op geld gewaardeerde reistijdwinst en de daarbij verwachte toekomstige stijging van deze waardes. Een actualisatie van de analyses is gewenst. Een nieuwe analyse moet ook meer zicht geven in de mogelijke tolopbrengsten en de risico’s daarin. Immers, indien de veronderstelde betalingsbereidheid voor reistijdwinst lager is dan aangenomen, zal ook de bereidheid tot het betalen van tol lager zijn. Een budgettaire tegenvaller van minimaal 16 procent in opbrengsten ligt in het verschiet.

PPS ambitie

Voor de aanbesteding kiest het kabinet vooralsnog voor een publiek-private samenwerking op basis van een DBFM-contract. Het woord samenwerking is hier vaak misleidend, het betreft veelal hoofdzakelijk een andere vorm van inkopen of aanbesteden. Van samenwerking tussen een publieke dienst (in casu Rijkswaterstaat) en een private onderneming in de vorm van gedeelde verantwoordelijkheid en risico is meestal geen sprake.

De Algemene Rekenkamer staat niet onverdeeld positief tegenover deze vorm van aanbesteden, hetgeen mag blijken uit het recente advies tot een bredere doorlichting van het DBFMO-beleid (Algemene Rekenkamer, 2013). Ook adviseert de Rekenkamer het analysekader dat aan de keuze voor de vorm van aanbesteding ten grondslag ligt, de Publiek-Private Comparator en de Publieke Sector Comparator, te laten doorlichten door een onafhankelijke instantie. Gegeven de situatie dat in het MIRT-projectenboek enerzijds wordt geanticipeerd op te behalen kostenvoordelen met PPS en anderzijds budget wordt gereserveerd voor het eventueel mislukken van de PPS-aanbestedingen, is dit te zien als een dringende aanbeveling.

Er zijn meerdere redenen te noemen het DBFMO-beleid nader te bezien. Te denken valt aan de vraag waarom de financiering onderdeel moet zijn van het contract en waarom ook het “design”? Het omzeilen van de impact op het EMU-saldo mag aardig lijken, maar het is wel het doorschuiven van de rekening naar de toekomst.

Hoe nu verder?

Het voert misschien te ver de prioriteitstelling voor de bestedingen van de MIRT-gelden in het geheel te heroverwegen. De keuze om op korte termijn de drie tolwegen aan te besteden kan beter wel worden herzien. Voortschrijdend inzicht laat immers zien dat de baten en tolopbrengsten zijn overschat. Het baten/kostensaldo kan bij een herberekening weleens negatief worden.

Het alternatief voor het invoeren van tol moet beter worden onderbouwd en worden afgewogen tegen aanleg op een later tijdstip, wanneer weer kan worden beschikt over voldoende publieke middelen. Tol leidt tot een lastenverzwaring voor de gebruikers en welvaartsverlies door vraaguitval. Ook kan worden gedacht aan uitstel van één van de drie projecten. Bedacht dient te worden dat invoering van tol op de drie schakels gelijk staat aan invoering van een naar plaats gedifferentieerde kilometerheffing en daarmee strijdig is met de keuze voor geen kilometerheffing.

Uitstel van de aanleg kan per saldo positief zijn voor het maatschappelijk rendement en bijdragen aan de gewenste bezuinigen op de overheidsuitgaven voor de komende jaren. Uitstel van aanleg geeft de tijd om de financiële risico’s beter te kunnen ramen en beheersmaatregelen te treffen. Risico’s, die met een langjarig DBFM-contract niet moeten worden doorgeschoven naar een volgende generatie onder de noemer van publiek-private samenwerking.

De nieuwe voorgestelde beleidsanalyses ex ante moeten stoelen op doorwrochte analyses van de verkeerskundige effecten, die recht doen aan de gemaakte kritiek op de huidige berekeningen. Gerekend moet worden met de nieuwe getallen voor reistijdbaten en de ontwikkelingen daarin.

Referenties

Algemene Rekenkamer, 2013, Contractmanagement bij DBFMO-projecten, Den Haag.

Ecorys, 2012, Nieuwe Westelijke Oeververbinding, Maatschappelijke Kosten Batenanalyse, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Den Haag.

Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, KiM, 2013, De maatschappelijke waarde van kortere en betrouwbaardere reistijden, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Den Haag.

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013, MIRT Projectboek 2013, Den Haag.

Tavasszy, L., M. Snelder, M. Duijnisveld, R. Haaijer, H. Meurs, R. van Nes, E. Verroen, C. van Schie, J. Bates, B. Jansen, 2012, Audit LMS en NRM. Syntheserapport, TNO, Delft.

VVD en PvdA, 2012, Bruggen slaan, Regeerakkoord VVD en PvdA, Den Haag.

Gerelateerde artikelen

Volledig artikel
© copyright 2016 Mejudice
Privacybeleid Voorwaarden voor gebruik