Back

Artikel

Home

Laat selectie in markt en overheid zijn werk doen

23 jun 2008
Onderwerpen: Management en organisatie, Marktwerking, Publieke sector
Of ze nu in overheidshanden zijn of niet, er is maar één remedie tegen niet-functionerende organisaties: natuurlijke selectie. De gemiddelde doelmatigheid van beschermde organisaties (vaak overheid) lijdt onder het hardnekkige verschijnsel dat het leven van disfunctionerende organisaties eindeloos wordt gerekt. Hef daarom de bescherming op en laat creatieve destructie zijn werk doen.

Waarom zijn organisaties die niet in overheidshanden zijn gemiddeld veel productiever dan organisaties die dat wel zijn? Het is een onomstreden feit dat met eenzelfde aantal mensen en eenzelfde hoeveelheid kapitaal marktorganisaties in het algemeen meer of betere producten produceren, ook als het gaat om gelijkaardige activiteiten. Dat geldt ook voor activiteiten waarbij in Nederland de handen voor privatisering niet op elkaar gaan. Zo heeft recent onderzoek naar jeugdgevangenissen in Florida uitgewezen dat particuliere organisaties goedkoper of beter werken dan de lokale overheden. Het verschil in doelmatigheid tussen organisaties in de markt en binnen de overheid kan niet worden verklaard met de constatering dat marktpartijen naar winst streven en overheden dat niet doen. De empirie weerspreekt het belang van dit onderscheid (zie Van der Mandele, 2006). Toch wordt deze verklaring steeds weer opgevoerd in discussies.

Het zijn de organisaties die het doen

Maar wat verklaart het verschil dan wel? Een alternatieve verklaring kan worden gevonden in de organisatie-economie. Economische activiteiten vinden voor het allergrootste deel plaats in en door organisaties. De effectiviteit van deze organisaties is allesbehalve constant. Bij de oprichting is de effectiviteit van een organisatie laag. In de eerste jaren lukt het meestal niet om deze tot een acceptabel niveau op te krikken. Daarom gaan veel organisaties op jonge leeftijd weer kopje onder en daarom ook weet de meerderheid van de overlevende organisaties de dwergstatus niet te ontgroeien. Een heel klein deel van de organisaties overleeft de kinderjaren en slaagt erin tot een hoge effectiviteit te komen. Deze effectiviteit schommelt daarna rond dit hogere niveau. Hoe lang dat wordt volgehouden varieert natuurlijk sterk van de ene tot de andere organisatie. Uiteindelijk lopen echter alle organisaties een keer vast. In heel Europa bestond ooit een perfect systeem van postkoetsen. Toen de spoorwegen werden geïntroduceerd, verloren postkoetsen hun functie. Zoals Joseph Schumpeter ooit treffend constateerde, was de eigenaar van de postkoetsen zelden in staat om spoorwegen te bouwen. Spoorwegen werden opgezet door nieuwe organisaties, terwijl de oude postkoetsorganisaties verdwenen. Het is niet moeilijk talloze voorbeelden van dit verschijnsel van creatieve destructie te vinden: van de organisaties betrokken bij de productie en het transport van turf tot de ouderwetse optiehandel gebaseerd op het “open cry”-systeem zoals dat in traditionele (‘English auctions’) veilingen wordt toegepast. Deze organisaties zijn verdwenen omdat zij niet konden worden aangepast aan nieuwe technologieën, nieuwe markten of nieuwe kostenverhoudingen. Daarvoor kwamen nieuwe organisaties in de plaats, als werkgever en als producent.

Ook zonder enige verandering in de boze buitenwereld kan de effectiviteit van een organisatie drastisch dalen. De ene keer worden incapabele bestuurders benoemd (Wessanen), een andere keer wordt er gefraudeerd (Ahold) en in weer andere gevallen worden ongelukkige strategische beslissingen genomen (Nutricia). Conflicten in een organisatie kunnen zodanig oplopen dat een minimum van onderling vertrouwen niet meer hersteld kan worden. En beneden een bepaald minimum van vertrouwen valt de effectiviteit van iedere organisatie ten prooi aan onderlinge tegenwerking en miscommunicatie. Aan interne organisatieziekten bestaat geen gebrek.

Of de oorsprong van het verlies aan effectiviteit buiten of binnen de organisatie moet worden gezocht, doet niet direct ter zake: uiteindelijk zal ingegrepen moeten worden. Vaak wordt inderdaad ingegrepen en wordt de organisatie-effectiviteit hersteld. Ooit zal echter altijd een moment aanbreken waarop herstel niet langer mogelijk is.

Onvermijdelijk onbeheersbaar in markt…

Deze onvermijdelijke onbeheersbaarheid treft uiteindelijk elke organisatie, in de markt en bij de overheid. De ultieme consequenties zijn echter vrijwel altijd zeer verschillend. En juist daar ligt de feitelijke kern van het geaggregeerde verschil tussen markt en overheid. Een onherstelbaar beschadigde of onbeheersbare organisatie in de markt valt uiteen, gaat failliet of wordt opgedeeld. Voor de deelnemers is dat vervelend en kan het zelfs een ramp zijn. Voor de economie als geheel daarentegen is het zelfreinigende selectievermogen van de markt juist heilzaam, zolang voldoende nieuwe organisaties in de plaats van hun verdwenen tegenvoeters komen. Het verdwijnen van oude en het ontstaan van nieuwe organisaties vinden in een werkende markt voortdurend plaats. Het is een zeer belangrijke bron van stijgingen van productiviteit en vernieuwing van technologieën en daarmee van nieuwe welvaart.

…en overheid

Het contrast met de overheid is groot. Natuurlijk krimpen afdelingen of ministeries met enige regelmaat, maar het sluiten van gehele afdelingen of complete ministeries is zelden of nooit aan de orde. Een uitzondering zijn fuserende gemeenten, maar ook daar vinden grootscheepse ontslagrondes en drastische sluitingen nimmer plaats. De laatste keer dat een ministerie werd gesloten, betrof waarschijnlijk het Ministerie van Koloniën, dat evident overbodig was geworden. Dat is alweer heel lang geleden. Intussen kan iedereen constateren dat het met de doelmatigheid van veel overheidsorganisaties bedroevend is gesteld. In de krant verschijnen veelvuldig signalen van weer een geval van onbeheersbaarheid. Een treffend voorbeeld hiervan is minister Donner die in de tijd dat hij nog minister van Justitie was kreunde en steunde dat hij toch niet verantwoordelijk kon worden gesteld voor kwesties waarvan hij niet op de hoogte kon zijn. Hem kon niet verweten worden dat de fout ontstond. Sterker nog: van hem kon niet worden verwacht dat hij de organisatie herstelde. Daarvoor moet de bestuurder namelijk weten wat er precies mis is en juist over die informatie beschikte hij niet. Onze stelling is dat het voor Donner of zijn voorgangers en opvolgers onmogelijk is om over alle correcte en relevante informatie te beschikken, vooral in een organisatie als het Ministerie van Justitie dat een onbeheersbare moloch is (geworden). Daarom tobt het Ministerie van Justitie van het ene drama naar het andere. Het is waarschijnlijk dat veel andere ministeries met vergelijkbare onbeheersbaarheden kampen. Een cruciaal verschil met een werkende markt is dat daar zo’n onbeheersbare organisatie wordt vervangen. Bij de overheid blijft de organisatie vrijwel altijd doormodderen.

Maar het kan ook anders

De uitzonderingen op de regel tonen aan dat het ook anders kan. In het verleden, toen de publieke sector nog grotendeels decentraal werd bestuurd, vond bijvoorbeeld een marktachtig proces van sluiting en opening van scholen geregeld plaats. De centrale structuur van de moderne overheid in veel landen, ook in Nederland, frustreert echter een dergelijk decentraal proces van selectie op locaal niveau. Daarin schuilt uiteindelijk de essentie. Het gaat niet om de markt versus de overheid of winst- versus niet-winstmotieven, maar om onbeschermde of betwistbare versus beschermde of onbetwistbare sectoren. De hoge kwaliteit van het Nederlandse onderwijs in het verleden was het gevolg van het decentrale en onbeschermde karakter van een sector die werd geregeerd door de historische vrijheid van onderwijs. Op onbedoelde wijze heeft deze ervoor gezorgd dat oude “onbeheersbare” of onder de maat presterende scholen voortdurend door nieuwe “gezonde” scholen werden vervangen.

Centralisatie en bescherming belemmeren selectie

Het moderne beleid is echter dermate gecentraliseerd dat het selectiemechanisme is uitgeschakeld, met alle gevolgen van dien. Ook binnen de markt werkt het selectiemechanisme niet altijd. In de markt opereren namelijk nogal wat organisaties die door de overheid van een zodanig belang worden geacht dat zij desnoods met overheidsgeld overeind worden gehouden. Voorbeelden hiervan zijn organisaties in het betaald voetbal. Deze vorm van bescherming door de overheid is alles behalve nieuw. Zichtbare of onzichtbare staatssteun in de marksector is sinds jaar en dag schering en inslag, ook in het kapitalistische Walhalla van de Verenigde Staten. Deze vorm van bescherming wordt levendig beschreven door de Hongaarse econoom János Kornai. In diverse geschriften heeft hij de desastreuze gevolgen beschreven van wat hij rekbare begrotingen (“soft budget constraints”) noemde. De schade bestaat vooral uit het voortbestaan van onherstelbaar onbeheersbare organisaties. Immers: bij schade ontbreekt de motivatie tot ingrijpen omdat de overheid toch als reddende engel optreedt, ook in het stadium waarin herstel nog mogelijk is. Het is veel gemakkelijker om de hand op te houden bij de overheid, die zeker in essentieel geachte en vaak monopoloïde diensten de macht en vooral moed ontbeert om deze hulp te weigeren.

Laat selectie zijn werk doen

Kortom, bij beschouwingen over doelmatigheid is het onderscheid tussen beschermd en onbeschermd veel relevanter dan het verschil tussen markt en overheid. De gemiddelde doelmatigheid van beschermde organisaties (die voor een belangrijk deel, maar zeker niet volledig, samenvallen met de overheid) lijdt onder het hardnekkige verschijnsel dat het leven van onbeheersbare organisaties eindeloos wordt gerekt. De samenleving is erbij gebaat dat selectie van onbeschermde organisaties kan plaatsvinden. Alleen dan kan via selectie en vervanging creatieve destructie zijn werk doen.

Referenties:

Mandele, H. van der, 2006, Economic apoptosis and uncontrollability: A first enquiry into the concepts and their relevance for the market-government debate, PhD thesis, University of Groningen.

Volledig artikel
© copyright 2016 Mejudice
Privacybeleid Voorwaarden voor gebruik