Ambitie te laag

De Europese Commissie (EC) stelt een netto-reductiedoel van 90% minder broeikasgasuitstoot in 2040 voor. Dit is een aanscherping ten opzichte van bestaande wetgeving. Tot nu toe was er namelijk tussen de 55% reductie in 2030 en de netto nul in 2050 geen enkel doel gesteld. Om in 2040 90% reductie bereikt te hebben, moeten we sneller dan lineair netto emissies afbouwen tussen 2030 en 2050. Het is ook sneller dan we tot nu toe op weg zijn, want we lopen achter op het 55%-doel voor 2030, zoals blijkt uit de laatste voortgangsrapportage van de EC uit december (European Commision, 2023).

De EC heeft een plan geschreven waarmee de EU naar verwachting ongeveer 16 GT aan broeikasgassen (in CO2-equivalenten) uitstoot tussen 2030 en 2050. Dit ligt hoger dan de door de European Scientific Advisory Board on Climate Change (ESABCC, 2023) aangeraden 11 tot 14 GT. De adviesraad gaf daarbij aan dat 11 tot 14 GT eigenlijk al te veel hoog is.

De ambitie van 90% reductie in 2050 wordt een hele uitdaging, aangezien het plan nu al bol staat van de hiaten en compromissen. Zo is er geen doel opgenomen voor methaan en stikstofuitstoot voor de landbouwsector in 2040, en zijn ook kwantitatieve doelen voor dalende CO2-uitstoot voor de landbouwsector verwijderd ten opzichte van eerdere versies. Dit soort dynamiek is vermoedelijk wat Hoekstra bedoelt als hij zegt dat de gepresenteerde plannen niet zozeer een doel zijn, maar meer een “dialoog”. Een transitieplan dat begint met de insteek dat we er echt voor gaan, tenzij een gevestigd belang zich tegen de verandering verzet, is gedoemd te mislukken.

Grote verandering aan aanbodzijde

Voor de ambitie van een reductie van 90% hoopt de EC met name op rappe veranderingen aan de aanbodzijde van de economie. Een snelle toename in energie-efficiëntie van eindgebruik (bijvoorbeeld door gebouwen te isoleren) moet samengaan met een elektrificatie van de energievraag op basis van grotendeels hernieuwbare bronnen. Huishoudens - en de economie als geheel - moeten hier weinig van merken; alleen de energie-intensieve industrieën, die zoveel mogelijk overstapt op energie uit hernieuwbare bronnen, en ‘net zero’ technologieën zullen als sectoren flinke veranderingen doorlopen volgens dit plan.

Voor de ambitie van een reductie van 90% hoopt de EC met name op rappe veranderingen aan de aanbodzijde van de economie [...] Een aantal aannames van dit plan zijn onrealistisch.

Een aantal aannames van dit plan zijn onrealistisch. Zo benadrukt de EC in haar communicatie dat nieuwe technologieën zoals waterstofproductie door elektrolyse en koolstofafvang in de industrie een belangrijk onderdeel zijn in de energietransitie tussen 2030 en 2040. Veel van deze technologieën zijn op dit moment echter nog niet klaar voor gebruik. Erop rekenen is speculatief. Daarnaast wordt de impact van het plan op de totale economische activiteit wordt als laag ingeschat en ook private consumptie wordt weinig beïnvloed. De aanname hierbij is dat er weinig frictie zit in het verschuiven van werknemers en kapitaal tussen sectoren.  

Vraagkantzijde blijft onderbelicht

Maar het meest onrealistische is het nagenoeg complete gebrek aan een visie op de transitie voor de vraagkant van de economie. Het is markant dat de EC gedragsverandering en vraagbeperking niet aanhaalt als een van de centrale beleidsopties in haar plan. Het adviesrapport wees juist een scenario met lage energievraag aan als het meest veilig, reëel, en met de meeste bijkomende voordelen. Ook de transitiewetenschap leert dat het duurzaam maken van een fundamenteel onduurzaam socio-technisch systeem vraagt om meer dan incrementele (technologische) verbeteringen zoals zonnepanelen en koolsstoffilters (Kohler et al, 2019). Hoewel zonnepanelen en koolstoffilters nodig zijn, is dit uiteindelijk symptoombestrijding in een systeem dat fundamenteel onduurzaam is. Een verschuiving naar een ander socio-technisch systeem is nodig en beleid aan de vraagkant van de economie kan hieraan bijdragen. De steun voor beleid gericht op de vraagkant van de economie blijkt onder burgers hoog (EC, 2024, 1). De bereidheid om inkomen op te geven voor klimaatactie is wereldwijd hoog (Andre et al, 2024). Een meerderheid van de Europese deelnemers aan deze survey is ook van mening dat overheden meer moeten doen om klimaatverandering tegen te gaan. 

Hoewel zonnepanelen en koolstoffilters nodig zijn, is dit uiteindelijk symptoombestrijding in een systeem dat fundamenteel onduurzaam is.

Ondanks dat vraagbeperking en gedragsverandering nauwelijks een rol spelen in het voorstel van de EC, wordt er wel degelijk op enige vraagverschuiving gerekend in het plan. De EC rekent erop dat de totale energievraag in 2040 wat lager is dan nu. Ook rekent ze erop dat prijzen voor consumenten lager liggen. Ze lijken hier buiten terugkaatseffecten te rekenen. Terugkaatseffecten vinden plaats wanneer doordat iets goedkoper of efficiënter wordt, de vraag toeneemt. Terugkaatseffecten zijn vaak te zien, bijvoorbeeld in de steeds groter wordende elektrische auto’s nu batterijen efficiënter worden. Deze terugkaatseffecten kunnen (een deel van) de ‘winst’ tenietdoen. Terugkaatseffecten zijn geen probleem op zich, ze zijn juist onderdeel van marktwerking. Het loopt spaak zodra een terugkaatseffect het originele doel ondermijnt, wat bij beperking van broeikasgasuitstoot of energievraag het geval is (Guzzo et al, 2024).

Broeikasgasuitstoot moet zo snel mogelijk dalen, zoals de eerdergenoemde cijfers over het eerlijke koolstofbudget voor de EU laten zien. Dit betekent afbouw van alle fossiele energiebronnen binnen technische mogelijkheden. Dit pleit in ieder geval op korte termijn voor een stevige beperking van de energievraag, en wel om twee redenen. Ten eerste zijn voor hernieuwbare energie schaarse grondstoffen nodig, zoals koper (Kamran et al, 2023). Naast de vraag hoe we ervoor kunnen zorgen dat genoeg grondstoffen beschikbaar zijn en we geopolitieke risico’s kunnen beperken, geldt hier ook weer een rechtvaardigheidsargument. Hoe meer wij opkopen, hoe lastiger andere landen op hernieuwbare energie kunnen overstappen. Ten tweede is het stroomnet momenteel in meerdere landen overvol. Om snel over te stappen op duurzame energiebronnen is een verbouwing van het stroomnet nodig, waarvoor de EC ook een plan heeft (DG Communication, 2023). Op dit moment is de capaciteit van het stroomnet in Nederland echter een beperkende factor. Hele snelle verduurzaming van het energieaanbod is dus praktisch lastig uitvoerbaar.  Zowel vanuit eerlijkheid als vanuit het doel zelf (totale uitstoot verminderen) is vraagreductie dus logisch. Ook praktisch is vraagreductie de beste manier om aan energie gerelateerde uitstoot snel te verminderen bij een vol stroomnet.

We weten dat een dalende energieprijs – zoals ingetekend in de plannen van de EC - de vraag naar energie juist zal versterken. Als we de energievraag snel willen afbouwen, is hier dus aanvullend beleid voor nodig. Dit beleid kan grofweg op twee manieren; op basis van marktprincipes of op basis van sociale principes. Beleid op basis van marktprincipes zetten we veel in, bijvoorbeeld in het Europese emissiehandelssysteem. Onderliggende aanname bij een systeem met vrij verhandelbare rechten is dat een economisch efficiënte verdeling van emissierechten ook sociaal optimaal is. Immers, de hoogste bieder verwacht het hoogste financiële rendement te behalen door de afgekochte eenheid emissies. Financiële waarde is een uitdrukking van individuele voorkeuren, dus meer geld is meer voorkeur. Dit is sociaal optimaal als je sociale nutsfunctie een simpele som is van individuele voorkeuren, ongeacht verdeling.

Naast de vraag hoe we ervoor kunnen zorgen dat genoeg grondstoffen beschikbaar zijn en we geopolitieke risico’s kunnen beperken, geldt hier ook weer een rechtvaardigheidsargument. Hoe meer wij opkopen, hoe lastiger andere landen op hernieuwbare energie kunnen overstappen.

In de praktijk is verdeling wel degelijk een onderdeel van de door veel van ons ervaren sociale nutsfunctie. Misschien zouden vrij verhandelbare rechten werken in een maatschappij met nauwelijks inkomens- of vermogensverschillen, maar gegeven de ongelijke verdeling van middelen leidt de verdeling van een schaars en basaal goed als energie via markten niet tot een uitkomst die als sociaal optimaal wordt ervaren. Dit kwam bijvoorbeeld tot uitdrukking het beleid rond gestegen gasprijzen in de winter van 2022-2023. We prioriteerden toen consumptie door huishoudens met een prijsplafond voor kleinverbruik, terwijl we juist grootverbruikers opriepen zoveel mogelijk gas te besparen. We  accepteerden dat bepaalde grootverbruikers de productie volledig stil moesten leggen door de hoge prijzen. Hier werd het belang van verdeling in onze sociale nutsfunctie – we vinden het waardevoller dat mensen hun huis kunnen verwarmen dan dat de hoogste bieder gas gebruikt - in de praktijk zichtbaar. Als we de energievraag snel willen laten dalen, dan zal een handelssysteem wederom niet tot een sociaal optimale verdeling leiden, dus is beleid gericht op specifieke vormen van energievraag noodzakelijk.

Op nationaal niveau zijn er al enkele beleidsmaatregelen in deze richting. De energiebesparingsplicht voor grootgebruikers is een goed voorbeeld; alle bedrijven met hoog elektriciteits- of gasverbruik zijn verplicht energiebesparende maatregelen te nemen als deze redelijk betaalbaar zijn. Precies dit soort beleid kan ervoor zorgen dat vraag snel daalt. Deze plicht wordt momenteel helaas beperkt gehandhaafd.

Sturen op energievraag kan nog een stuk gerichter dan door grootverbruikers te dwingen energie-efficiënter te worden. Sommige vormen van consumptie zijn ecologisch erg belastend en zou je wellicht met krachtig beleid moeten ontmoedigen. De eerder genoemde steeds groter wordende elektrische auto’s zijn hier een goed voorbeeld van. Zij verbruiken meer energie en kritische grondstoffen dan kleinere varianten. Het ontmoedigen van het gebruik van een SUV kan bijvoorbeeld door parkeertarieven te verdrievoudigen, zoals de stad Parijs van plan is. Dit soort initiatieven naar een Europees niveau tillen zou helpen met het afbouwen van uitstoot. Ook een progressieve vliegbelasting – in het bijzonder voor privé vliegtuigen -   gaat  niet ten koste van bestaanszekerheid, maar leiden wel tot minder vraag naar broeikasgasintensieve producten. In zijn algemeenheid kan het beperken van overconsumptie van energie-intensieve en nauwelijks welvaartsverhogende consumptie bijdragen aan het halen van de uitstootdoelstellingen. In plaats van te sleutelen aan specifieke vormen van eindconsumptie kan een gelijkere inkomens- en vermogensverdeling ook leiden tot lagere uitstoot, aangezien rijken verantwoordelijk zijn voor een groot aandeel in de mondiale uitstoot (Oxfam Novib, 2023). Hoewel minder gericht dan bijvoorbeeld een vliegbelasting, zou het verkleinen van ongelijkheid door vermogens- en winstbelasting in een klap een hoop vormen van excessieve consumptie kunnen verminderen en daarnaast belastinginkomsten genereren die kunnen worden ingezet om te investeren in verduurzaming en publieke diensten.

Transities lukken alleen met bestaanszekerheid op korte termijn

Het lijkt misschien vreemd om in een tijd van toenemend populisme door klimaatsceptici en wijdverspreide boerenprotesten op te roepen tot een hoger ambitieniveau en plannen die ingrijpen aan de vraagkant van de economie. Het gebrek aan vraagtransitie in de plannen van de EU is volgens ons echter een van de twee redenen dat het stellen van doelen voor de landbouwsector niet lukt. Zonder de vraagtransitie die benodigd is in de landbouw te adresseren, is een realistisch transitieplan namelijk nauwelijks te maken. Ten tweede is een vereiste bij een transitieplan perspectief voor boeren, die nu grotendeels ontbreekt.

Het lijkt misschien vreemd om in een tijd van toenemend populisme door klimaatsceptici en wijdverspreide boerenprotesten op te roepen tot een hoger ambitieniveau en plannen die ingrijpen aan de vraagkant van de economie.

De vraagtransitie die over de landbouwsector hangt is een verschuiving naar een dieet met minder dierlijke producten, in het bijzonder rood vlees, en juist meer plantaardig voedsel (EAT-Lancet Commission, 2019). Zolang we dat niet adresseren, blijven we hangen in de vaststelling dat uitstootreductie in deze sector ‘heel moeilijk’ is. Het verminderen van vleesconsumptie heeft daarnaast bijkomende voordelen; zo is een meer op plataardig gericht dieet gezonder voor de mens, en vermindert hierdoor ook de vraag naar bijvoorbeeld veevoer, een van de drijvende krachten achter ontbossing in de Amazone. Het zou mooi zijn als de EC als stip op de horizon stelt dat de vleesconsumptie en -productie in de EU de komende 10 jaar moet afnemen, en dat koppelt aan transitieregelingen die boeren inkomenszekerheid bieden in de overstap naar organische, plantaardige landbouw. Deze bestaanszekerheid op de korte termijn is natuurlijk niet alleen nodig voor veehouders; ook sociale huurders in slecht geïsoleerde woningen of mijnwerkers die hun baan verloren zien gaan moeten weten dat hun bestaanszekerheid in het transitieproces verzekerd is.

Conclusie

De huidige plannen van de EC zijn gegeven de gebrekkige koolstofruimte en onze internationale verantwoordelijkheid te mager. Door zich alleen te richten op de aanbodkant van de economie en uit te gaan van onbewezen technologieën is het weinig geloofwaardig dat we zelfs deze weinig ambitieuze doelen zullen halen. De belofte om verder het systeem niet te veranderen lijkt de enige methode om mensen het idee te geven van bestaanszekerheid, maar is op langere termijn vragen om problemen. Immers, als de doelen niet gehaald worden is er niet alleen kostbare tijd verloren, maar worden de politieke problemen alleen maar groter; de beloofde bestaanszekerheid blijkt er in de toekomst niet te zijn.

De enige werkelijke en houdbare richting voor een succesvolle vermindering van uitstoot en bestaanszekerheid is onder ogen zien dat we de vraagkant van de economie ook om een transitie vraagt. Door deze boodschap duidelijk uit te dragen en een helder transitieperspectief te bieden kunnen we deze transitie beginnen op basis van vertrouwen. Zo zal de EU daadwerkelijk een internationale leider op klimaatvlak worden.

Referenties

Andre, P., Boneva, T., Chopra, F., & Falk, A. (2024). Globally representative evidence on the actual and perceived support for climate action. Nature Climate Change, 1-7.

Bai, X., Hasan, S., Andersen, L. S., Bjørn, A., Kilkiş, Ş., Ospina, D., ... & Zimm, C. (2024). Translating Earth system boundaries for cities and businesses. Nature Sustainability, 1-12.

Directorate-General for Communication, European Commission (2023). EU action plan for grids.

EAT-Lancet Commission. (2019). The EAT-Lancet Commission on Food, Planet, Health. EAT https://eatforum. org/eat-lancet-commission. Accessed, 16.

European Commission (2023). Climate Action Progress Report 2023.

European Scientific Advisory Board on Climate Change. (2023). Scientific advice for the determination of an EU-wide 2040 climate target and a greenhouse gas budget for 2030–2050.

European Commission (2024) (1). Impact Assessment Report accompanying the Communication “Securing our future – Europe’s 2040 climate target and path to climate neutrality by 2050 building a sustainable, just and prosperous society”

European Commission (2024) (2). Securing our future – Europe’s 2040 climate target and path to climate neutrality by 2050 building a sustainable, just and prosperous society. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions.

European Scientific Advisory Board on Climate Change. (2023). Scientific advice for the determination of an EU-wide 2040 climate target and a greenhouse gas budget for 2030–2050.

Guzzo, D., Walrave, B., Videira, N., Oliveira, I. C., & Pigosso, D. C. (2024). Towards a systemic view on rebound effects: Modelling the feedback loops of rebound mechanisms. Ecological Economics, 217, 108050.

Kamran, M., Raugei, M., & Hutchinson, A. (2023). Critical Elements for a Successful Energy Transition: A Systematic Review. Renewable and Sustainable Energy Transition, 100068.

Köhler, J., Geels, F. W., Kern, F., Markard, J., Onsongo, E., Wieczorek, A., ... & Wells, P. (2019). An agenda for sustainability transitions research: State of the art and future directions. Environmental innovation and societal transitions, 31, 1-32.

Lamboll, R. D., Nicholls, Z. R., Smith, C. J., Kikstra, J. S., Byers, E., & Rogelj, J. (2023). Assessing the size and uncertainty of remaining carbon budgets. Nature Climate Change, 13(12), 1360-1367.

Oxfam Novib (2023). Carbon Equality: A Planet for the 99%.