Inleiding
Nog steeds vormt in de economische analyse van beleidsinstellingen materiële economische groei een belangrijke doelstelling. De gedachte is dat des te hoger de economische groei, des te beter het met de economie gaat. Zo is de belangrijkste en wat sombere boodschap van de World Economic Outlook van het IMF van april 2023 dat volgens de centrale projectie de reële economische bbp-groei in de wereld zal dalen van 3,4 procent in 2022 tot 2,8 procent in 2023 (IMF, 2023). Voor de hoogontwikkelde economieën wordt zelfs een aanzienlijke groeivertraging verwacht, namelijk van 2,7 procent in 2022 naar 1,3 procent in 2023. In een alternatief scenario komt die groei zelfs onder de 1 procent uit. Dus donkere wolken aan de materiële welvaartshemel.
Meer welvaart is meer brede welvaart
Toch is voor de welvaartsbeleving in brede zin in de afgelopen periode het belang van de materiële welvaartsgroei sterk afgenomen. Daarbij is de aandacht verschoven naar een breed welvaartsbegrip waar - naast de traditionele doelstellingen van economische politiek, zoals productiegroei, werkgelegenheid en een redelijke inkomensverdeling - in een dashboard benadering verschillende andere welvaartsindicatoren zijn opgenomen. Milieu en klimaat spelen in dat dashboard een belangrijke rol. Daarbij gaat het zowel om onze eigen welvaartsbeleving als om de welvaart van volgende generaties (‘later’) en van de medemens elders in de wereld. Vanuit dit brede welvaartsperspectief staan momenteel in ons land vooral de problemen rond het klimaatbeleid en het natuurherstel centraal.
Bredere meting van productiviteit is nodig
De toename van de productiviteit geldt als een belangrijke bron voor welvaartsgroei. Traditioneel wordt de productiviteit afgemeten aan de arbeidsproductiviteit, of aan de totale factorproductiviteit (tfp). In die laatste maat worden verhoging van efficiëntie in het gebruik van arbeid, kapitaal en eventueel ook grondstoffen aan elkaar gekoppeld. Maar nog steeds wordt hier productiviteit gerelateerd aan de materiële welvaart. Vanuit het oogpunt van een breed welvaartsbegrip is daarom een meer inclusieve meting van productiviteit nodig. Zo leveren de groei van de arbeidsproductiviteit en tfp-groei een overschatting van de feitelijke productiviteitsgroei op wanneer op milieukapitaal wordt ingeteerd. Om voor deze daling in de welvaartsbeleving te corrigeren dient milieugebruik expliciet als factor te worden meegenomen in de berekening van tfp, zoals bijvoorbeeld is bepleit door de OECD (2016). Verhoging van de efficiëntie van het milieugebruik hoeft dan niet noodzakelijkerwijs tot een verhoging van de economische groei in materiële zin te leiden (zie bijvoorbeeld Den Butter et al., 2015)
Onderscheid meer aspecten in de organisatie van de productie
Om goed zicht te krijgen op de mate waarop het beleid bij de huidige problemen van klimaat (energietransitie) en natuurherstel (stikstof) de welvaartsgroei in brede zin kan bevorderen, dienen echter in een berekening van de productiviteit nog meer aspecten van de efficiëntieverbetering van de productie te worden meegenomen. Zo is het bij de energietransitie in algemene zin inderdaad nodig om de milieuefficiëntie van de productie te verhogen. Maar daarbij gaat het om zeer verschillende vormen van verhoging van de efficiëntie, en daarmee van de productiviteit. Een belangrijk onderdeel hierbij is de aandacht te richten op de circulariteit van de productie. Dan kan een verhoging van de efficiëntie, en daarmee van de productiviteit in brede zin, betrekking hebben op het hergebruik van producten of van materialen uit die producten, op het verlengen van de levensduur van de producten, of op het vervangen van fossiele input van grondstoffen en energie door niet-milieubelastende grondstoffen en energie (zie bijvoorbeeld Den Butter en Webers, 2018). Soms gaan zulke veranderingen in de organisatie van de productie hand in hand met de winstgevendheid. Dan is er bij de bedrijfsvoering een intrinsiek motief voor zo’n verandering. Maar vaak betreft het een minder efficiënte productietechnologie in termen van inzet van productiefactoren die traditioneel meetellen in de meting van de productiviteit. Vanuit het perspectief van de brede welvaartsbeleving is dat een reden voor de overheid om de overgang op de andere vormen van productie te bevorderen.
Andere productiviteit vooral bij verminderen van stikstofuitstoot
Beleid gericht op andere maatstaven voor productiviteitsmeting speelt vooral bij de stikstofproblematiek. Om de doelstellingen van de vermindering van uitstoot van stikstof in 2030 (of wellicht later) te behalen zijn met name in de agrarische sector andere manieren van produceren nodig. Daarbij moet worden bedacht dat juist de gerichtheid in het verleden op schaalvergroting en intensivering van de landbouw tot doel had om de productiviteit te doen verhogen. Hetgeen ook volgens de traditionele productiviteitsmaatstaven is gebeurd. Maar deze hoogproductieve productiemethoden zijn er nu de oorzaak van dat de stikstofuitstoot te hoog is en bovendien dat biodiversiteit is verminderd en dat de grond is verarmd. Vandaar dat hier een nieuwe organisatie van de productie nodig is waarbij de bijdrage aan de welvaartsgroei op andere wijze wordt gemeten.
De groei van de arbeidsproductiviteit en tfp-groei leveren een overschatting van de feitelijke productiviteitsgroei op wanneer op milieukapitaal wordt ingeteerd.
De OESO (OECD, 2022) heeft een opzet gemaakt voor het meten van de productiviteit waarbij met dergelijke milieuaspecten in de agrarische productie rekening wordt gehouden. Daarbij gaat het om aanbevelingen op twee gebieden. De eerste aanbeveling laat zien hoe de traditionele berekening van tfp op basis van marktprijzen kan worden verbeterd, door geharmoniseerde methoden te gebruiken voor kapitaalmeting, grondprijsstelling, outputaggregatie en kwaliteitsaanpassing. De tweede aanbeveling toont hoe rekening kan worden gehouden met milieueffecten, waarbij een afname van vervuiling of emissies wordt beschouwd als een productiviteitswinst, maar het toegenomen gebruik van natuurlijk kapitaal als een productiviteitsverlies. Vooralsnog geeft dit document van de OESO slechts een aanzet tot de berekening van nieuwe maatstaven voor de productiviteit waarbij duurzaamheidsaspecten in de welvaartsbeleving worden meegenomen. Een concrete uitwerking van hoe de milieueffecten via andere indicatoren van agromilieuprestaties beter in tfp kunnen worden ingevoegd, wordt nog niet gegeven. Maar deze opzet laat wel zien dat productiviteitsindicatoren die alleen op materiële welvaartsgroei zijn gebaseerd, niet langer voldoen in het streven naar een duurzame landbouw met een sterke vermindering van de stikstofuitstoot ten behoeve van het natuurherstel.
Nieuw verdienmodel voor de boeren
Minder productiviteit in traditionele zin betekent ook dat de verdiensten voor de boeren in de traditionele productmarkten omlaag zullen gaan. Zo is een belangrijk aandachtspunt in het stikstofbeleid in ons land dat er een ander en beter verdienmodel voor de boeren komt waarbij de bijdrage aan verbetering van milieu en natuur wordt beloond. Een waarbij het interen op natuurkapitaal wordt beprijsd. Het op 13 maart 2023, dus net voor de verkiezingen van de provinciale staten, gepubliceerde adviesrapport van het interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO, 2023) aan het kabinet biedt zicht op zulke nieuwe verdienmodellen voor de boer. Zo geeft het rapport aan dat de toegenomen vraag naar groen gas kan worden geproduceerd door mest en andere reststromen uit de landbouw te vergisten. Voor veehouders kan dit mogelijk extra verdiensten opleveren wanneer producenten van groen gas een hogere prijs voor hun mest willen betalen of doordat ze zelf (kleinschalig) groen gas kunnen produceren. Naast (mest)vergisting vormt, aldus het IBO-rapport, de koolstofvastlegging wellicht een nieuw verdienmodel voor de boer, waarbij de overheid, bedrijven of instellingen aan de boer geld betalen om extra koolstof vast te leggen. Daarnaast wijst het IBO op de mogelijkheid voor een nieuw verdienmodel voor de boer via aan de agrarische bedrijfsvoering gekoppelde maatschappelijke dienstverlening, zoals het beheer van de natuur en biodiversiteit in een gebied. Of zoals het verrichten van taken in de zorgverlening of recreatie.
Productiviteitsindicatoren die alleen op materiële welvaartsgroei zijn gebaseerd voldoen niet langer in het streven naar een duurzame landbouw met een sterke vermindering van de stikstofuitstoot ten behoeve van het natuurherstel.
Nieuwe verdienmodellen voor de boer vormden ook een belangrijk thema voor de bijeenkomst ‘Boeren met Toekomst’, die het Nationaal Klimaat Platform (2023) heeft georganiseerd. Ruim honderd boeren en betrokkenen presenteerden daar hun duurzame verdienmodellen en benoemden de knelpunten die grootschalige invoering vertragen of in de weg zitten. Uit dit beraad kwam naar voren dat het belonen van ecosysteemdiensten, zoals het vastleggen van CO2, het wegnemen van belemmerende regelgeving en actieve betrokkenheid van partners in de keten, nodig zijn bij zo’n vernieuwde organisatie van de landbouwproductie. Duidelijk werd dat verduurzaming en versterking van het verdienvermogen elkaars partner zijn. Belangrijke daarbij is, volgens dit beraad, de samenwerking tussen de boeren en dat overheden en partijen in alle betrokken ketens ook hun bijdrage leveren. Zo zijn in de agrarische sector nieuwe verdienmodellen gerelateerd aan de bijdrage die wordt geleverd aan de verduurzaming in andere bedrijfstakken. Die hebben op bun beurt dus ook een groot belang dat de agrarische sector verduurzaamt. Dan gaat het over de bouw, de energievoorziening, de industrie, de levensmiddelensector en landschapsbeheer. De uitkomsten van dit beraad, onder voorzitterschap van Kees Vendrik, zijn in maart 2023 aan het Ministerie van Landbouw aangeboden en zijn bedoeld als input voor het Landbouwakkoord.
Nieuwe productiviteit in nieuwe verdienmodellen
Al met al liggen er zo in Den Haag flink wat ideeën hoe de overstap naar een klimaat neutrale samenleving met natuurherstel kansen biedt op nieuwe verdienmodellen voor de boer. Toch dient dit nog verder te worden uitgewerkt zodat het boeren, die hun hart aan hun werk en aan hun landerijen hebben verpand, inzicht biedt op toekomstmogelijkheden die recht doen aan hun passie. Voor zo’n inzicht in de praktische mogelijkheden zijn meer uitgewerkte voorbeelden nodig. Dat kan in de vorm van proefprojecten met boeren die hun bedrijfsvoering hebben omgegooid en bijvoorbeeld hun veehouderij hebben gekoppeld aan een maatschappelijke zorgvoorziening, aan een vakantiebestemming of aan natuurbehoud. Het kan met voorbeelden hoe boeren via prijsprikkels en gerichte subsidiëring ertoe zijn bewogen om binnen de klimaat- en stikstofdoelstellingen biologisch en daarmee duurzaam te gaan produceren. Het kan ook met voorbeelden hoe via coöperatieve samenwerkingsverbanden met bewoners uit de omgeving voor een lokale afzet van de productie wordt gezorgd, zodat er minder invoer, uitvoer en vervuilend transport van landbouw- en veeteeltproducten nodig is.
Hanteer juiste maten van productiviteit in nieuwe verdienmodellen
Met name is het van belang de nieuwe verdienmodellen en uitgewerkte voorbeelden daarvan te koppelen aan nieuwe, inclusieve maten van productiviteit. Uit zulke nieuwe berekeningen van de productiviteit blijkt dan in welke individuele gevallen de omschakeling van de agrarische productie daadwerkelijk een bijdrage aan duurzaamheid en daarmee aan de brede welvaartsbeleving levert. Dat vormt een richtsnoer voor sturing door de overheid, bijvoorbeeld om via een extra financiële prikkel de externe effecten te internaliseren waarmee de agrarische sector met de op herstel van natuur en klimaat gerichte bedrijfsvoering bijdraagt aan andere sectoren. Zulke sturing op nieuwe productiviteitsmaten is essentieel voor meer welvaart in brede zin, ook al betekent het minder productiviteit volgens de traditionele op louter materiële welvaart gerichte maatstaven voor productiviteit. En dus minder groei volgens die maatstaven.
Referenties
Butter, F.A.G. den, V. Kocsis en B. Tieben, 2015, Groene groei: hoe bereiken we dat?, TPEdigitaal 9 (2), blz. 149-165.
Butter, F.A.G. den, en H.A.A.M. Webers, 2018, Eco efficiency and circular production: cases from the Netherlands’ eastern region, Ch. 20 in Harry Lehmann (ed.), Factor X, Challenges, Implementation Strategies and Examples for a Sustainable Use of Natural Resources, Springer International Publishing, blz. 305-316.
IBO (2023), Scherpe doelen, scherpe keuzes: IBO aanvullend normerend en beprijzend nationaal klimaatbeleid voor 2030 en 2050. Document Rijsoverheid.
IMF (2023), World Economic Outlook, a Rocky Recovery, April 2023.
OECD, 2016, Greening Productivity Measurement; Environmentally Adjusted Multifactor Productivity Growth, Policy Perspectives, OECD, Paris, September 2016.
OECD, 2022, Agricultural Total Factor Productivity and the environment, A guide to emerging best practices in measurement, OECD Food, Agriculture and Fisheries Papers, Published on May 30, 2022
Nationaal Klimaat Platform (2023), Boeren met Toekomst, Samenwerking nodig voor duurzame landbouw, 09-03-2023.