Back

Artikel

Home

Wetsvoorstel depositogarantiestelsel banken vooral cosmetische ingreep

26 aug 2011
Onderwerpen: Financiële markten
Voor het geval een of meer Nederlandse banken weer dreigen om te vallen wil het kabinet een noodfonds vormen. Tot nog toe werd noodfinanciering pas op het moment dat het nodig was geregeld. Fondsvorming vooraf kan een gunstige uitwerking hebben op de financiële stabiliteit in ons land, maar het huidige wetsvoorstel betreft vooral een cosmetische ingreep, stelt Rabobank-econoom Wim Boonstra. Het voorgestelde fonds is te klein om iets te betekenen bij een dreigend faillissement van een grote bank. Daarnaast betalen banken die veel risico nemen weinig meer aan het fonds dan banken die dat niet doen. Vier voorstellen voor hoe het beter kan.

Fonds voor als het misgaat

In 2009 heeft de regering besloten om het depositogarantiestelsel (DGS) om te zetten van een ex-post stelsel in een stelsel met een vooraf gevormd (ex ante) fonds (zie hier een uitgebreidere versie van dit artikel). Op 1 augustus 2011 is hiertoe een wetsvoorstel ter consultatie rondgestuurd. Dit voorziet in de opbouw van een ex-ante fonds met een doelomvang van minimaal 1% van de individuele gedekte deposito’s. Banken betalen straks een contributie bestaand uit een basisdeel (2,5 basispunt per kwartaal) en een risicodeel. Deze kent een differentiatie naar risicoprofiel van de deelnemende banken. In totaal kan de jaarlijkse bijdrage per bank uiteenlopen van 10 basispunten voor het basisdeel plus maximaal 10 basispunten voor de risicobijdrage. Wanneer de doelomvang van 1% is bereikt, stoppen de basisbijdragen. Banken moeten echter een risicopremie blijven betalen, ook als er geen basisbijdrage meer hoeft te worden betaald, totdat het ex-ante DGS fonds 2,5% van de gedekte deposito’s bedraagt.

Risico-indicatoren

Banken worden ingedeeld in vier risicoklassen op grond van de volgende risico-indicatoren:

  1. Risicogewogen activa (RWA) / Totale activa (TA) (aandeel 50%). Hoe lager de RWA zijn, hoe beter het risicoprofiel van de betrokken bank.
  2. Leverage ratio (Totale activa/Tier 1 vermogen) (25%). Hoe meer eigen vermogen een bank aanhoudt, hoe degelijker zij is.
  3. Liquiditeitsratio (liquide activa/totale activa) (25%). Het idee is dat hoe groter het aandeel liquide activa is, hoe lager het liquiditeitsrisico van de bank.

Met de nieuwe wet beogen DNB en Financiën vier doelen te bereiken:

  1. Mocht een bank failleren, dan heeft zij in ieder geval meebetaald aan het DGS.
  2. De aanwezigheid van een ex-ante fonds bevordert de geloofwaardigheid van een DGS.
  3. De aanwezigheid van een fonds leidt ertoe dat de overige aan het DGS deelnemende banken minder hoeven te betalen op moment dat een bank failliet gaat.
  4. Door met risicogedifferentieerde premies te werken worden relatief risicovolle banken extra aangeslagen.

Het eerste punt is positief, al kan de bijdrage van een individuele bank nooit hoger zijn dan 2,5% van haar gedekte spaargelden. Het is dus vooral symbolisch. Wat betreft de geloofwaardigheid: het ex-post karakter heeft geen soepele afwikkeling van de bancaire deconfitures van Bank Van der Hoop, Icesave en DSB in de weg gestaan.

Als het fonds te klein is, wordt alsnog overgegaan op ex-post omslag. Het fonds zal gezien de kleine omvang alleen geschikt zijn om in de deconfiture van kleine banken te voorzien. Er zal dus al snel alsnog een beroep moeten worden gedaan op ex-post financiering door de overlevende banken. Dit ondermijnt het derde door DNB en Financiën geformuleerde standpunt. Het vierde punt, risicodifferentiatie in de premieheffing, betekent dat risicovollere banken relatief meer bijdragen dan veiliger banken. Dit legt de juiste prikkels: banken worden beloond voor een verbetering van hun risicoprofiel met een lagere premie. Helaas is de differentiatie (maximaal 0,1% per jaar) te gering om wezenlijk invloed te hebben op het marktgedrag van risicovolle partijen. Icesave kwam naar de Nederlandse spaarmarkt toen de kosten van haar funding op de kapitaalmarkt met honderden basispunten was opgelopen (Kool & Gerritsen, 2009). Dan is een risico-opslag van 0,1% nauwelijks relevant. Ten tweede leiden de voorgestelde risico-indicatoren tot een grofmazige en niet logische risicoclassificatie.

Het DGS als katalysator van instabiliteit

Als banken met een verslechterende kredietwaardigheid ‘vluchten’ naar door een DGS gedekt spaargeld betekent dit, dat de relatief sterke banken ongewild de plaats innemen van institutionele beleggers als risiconemer op de zwakkere banken. Dit betekent dat het aandeel van zwakkere banken op de spaarmarkt toeneemt, en daarmee de kans dat het DGS moet worden geactiveerd. Verder zal de gemiddelde prijs van spaarmiddelen omhoog gaan. Ook verslechtert het risicoprofiel van de sterkere banken als er teveel zwakke banken worden toegelaten. Hier ligt dus een belangrijke taak voor de toezichthouder.

Vier verbetervoorstellen

1. Verfijning risico-indicatoren

De eerste twee door financiën aangedragen indicatoren heffen elkaar grofweg op. Een bank met relatief lage RWA heeft meestal een hoge leverage en vice versa. Daarom is het beter om gewoon de kapitaalratio (core tier-1) te gebruiken.

Ten tweede kan naar de spreiding van de activa worden gekeken. Een bank die alle activa geconcentreerd heeft in één sector loopt een veel hoger risico dan een bank die haar activa goed gespreid heeft.

Ten derde moeten de activa worden gecorrigeerd voor de activa die reeds zijn verpand bij de uitgifte van zogeheten gedekte funding, zoals gedekte obligaties (covered bonds) of securitisaties. Het uitgeven van gedekte obligaties is een instrument dat relatief zwakkere banken kunnen gebruiken om toch een deel van hun financiering op AAA-condities te krijgen. Daartoe moeten zij dan wel het beste deel van hun activa verpanden. De verpande activa dienen dan niet meer ter dekking van de overige funding, waaronder de onder het DGS vallende deposito’s. Het gevolg van de uitgifte van covered bonds is dus dat zowel de hoeveelheid als de gemiddelde kwaliteit van de resterende bancaire activa verslechteren.

Ten vierde is een liquiditeitsindicator die alleen kijkt naar de actiefzijde van de balans weinig zinvol. Het relevanter om naar de verhouding tussen liquide passiva (direct opvraagbare verplichtingen) en liquide activa (direct zonder potentieel koersverlies ter beschikking staande liquiditeiten) te kijken.

Ten vijfde zou ook naar de passiefzijde van de bankbalans moeten worden gekeken. Een groot aandeel secured funding moet gezien het bovenstaande als een risicoverhogende factor worden gezien. Een groot aandeel van langlopende unsecured kapitaalmarktfinanciering, de meest stabiele bron van financiering is, kan daarentegen als risicoverlagende factor worden meegenomen. Daarmee zou het DGS goed aansluiten bij het nieuwe toezichtkader (Basel III). Dat wil immers de looptijdtransformatie van banken terugdringen via de nieuwe indicator Net Stable Funding Ratio (NSFR).

Tot slot is stabiliteit van de winstontwikkeling belangrijk. Risicovolle banken kennen, in tegenstelling tot meer risicomijdende banken, veelal een volatiel winstverloop. Dit is een indicator waar de rating agencies een groot belang aan toedichten.

2. Andere behandeling systeembanken

Het valt te overwegen om systeembanken geen risicopremie te laten betalen. Zij gaan straks immers al via de bankenbelasting, waar kleine banken van zijn vrijgesteld, voor de impliciete staatssteun die zij ontvangen. Dit staat in het wetsvoorstel inzake de bankbelasting.

3. Limitering ex-post omslag per geval

Wil het nieuwe DGS daadwerkelijk bijdragen aan het spreiden van de kosten in de tijd dan zou de ex-post omslag na uitputting van het fonds per geval aan een maximum moeten worden verbonden. Zoals het nu is geformuleerd kan de deconfiture van een middelgrote bank via het DGS het gehele bankwezen in gevaar brengen. Hiermee staat het wetsvoorstel inzake DGS haaks op Basel III. Dat wil namelijk de onderlinge verwevenheid van banken (en daarmee het systeemrisico) verminderen. Het voorliggende wetsvoorstel inzake DGS verhoogt deze verwevenheid juist weer. Daarbij moet worden gevreesd dat zowel de frequentie van activering van het DGS als de daarmee gemoeide bedragen (vanwege het structureel verhoogde garantieplafond) in de toekomst hoger zullen zijn dan in het verleden.

4. Actieve opstelling toezichthouder

Om te voorkomen dat het DGS een vluchthaven wordt voor zwakke banken zou DNB erop moeten toezien, dat banken die op de financiële markten niet meer tegen houdbare tarieven aan financiering kunnen komen, niet onder dekking van het DGS massaal spaargeld aan kunnen trekken. Vooraf zou bepaald moeten zijn op welke wijze de toezichthouder de omvang van het onder het DGS aangetrokken spaargeld voor individuele banken kan bevriezen. Tegelijkertijd moet de toezichthouder er ook op toezien dat het DGS geen onnodige toetredingsbarrières opwerpt voor kleine, degelijke banken. Het DGS mag de gezonde concurrentie niet in de weg staan.

Conclusie

Het voordeel van ex ante fondsvorming kan niet verbloemen dat het voorliggende wetsvoorstel vooral een cosmetische ingreep betreft. Het huidige wetsvoorstel betekent dat het DGS van een ex-post fonds wordt omgezet in een ex-post fonds met gedeeltelijke voorfinanciering. Wel worden enkele toe te juichen stappen in de juiste richting gezet, zoals ex-ante fondsvorming en de voorgestelde premiedifferentiatie. De onderliggende problemen van het systeem, zoals de hoge dekking van 100.000 euro, het gebruik van te rudimentaire risico-indicatoren (met als gevolg een onlogische indeling en te weinig differentiatie in de risicopremie) en het ontbreken van een acceptabel plafond aan de ex-post heffing worden niet opgelost. Daardoor leidt het voorliggende wetsvoorstel inzake het DGS nog niet tot een wezenlijke versterking van de financiële stabiliteit in ons land. Er is nog veel werk aan de winkel.

Een meer uitgebreide versie van dit artikel is hier te lezen.

Referenties

De Nederlandsche Bank en het Ministerie van Financiën (DNB & MvF, 2011), Naar een ex ante gefinancierd depositogarantiestelsel, Paper, Augustus

Kool, C. en D. Gerritsen (2010), Drama Icesave was te voorzien, Economisch Statistische Berichten, no 4580, maart.

Boonstra, Wim, 2011, Hervormd depositogarantiestelsel nog geen garantie voor stabiliteit, achtergronddocument bij dit artikel.

Gerelateerde artikelen

Volledig artikel
© copyright 2016 Mejudice
Privacybeleid Voorwaarden voor gebruik