Disfunctioneren in publieke domein

De voorbeelden van structureel disfunctioneren van publieke regelingen en instellingen zijn genoegzaam bekend. Het grootschalig misbruik van sommige uitkeringen, de desastreuze hervormingen in het onderwijs, de fiscale subsidiëring van schuld, de privatisering van woningbouwcoöperaties en andere instellingen, het woud van regels over de bouw, de veiligheid en het milieu, en als regelmatig terugkerende tragedie de NS met de regering als slapende grootaandeelhouder. Dat levert vaak enorme financiële tegenvallers op. Steeds weer moeten parlementaire commissies de misstanden onderzoeken, resulterend in onthutsende rapporten, waar weinig mee wordt gedaan.

Toch worden steeds nieuwe regelingen toegevoegd, terwijl zelden bestaande regelingen worden opgeheven of aangepast. Het gaat steeds om regelingen met gecompliceerde politieke, bedrijfskundige en bedrijfsjuridische aspecten. De politieke besluitvorming blijkt te kort te schieten. De oorzaken zijn ook genoegzaam bekend: de complexiteit van de materie in combinatie met goede bedoelingen, naïviteit van de politiek en de volstrekt onvoldoende middelen om dergelijk beleid grondig voor te bereiden. Daar is iets aan te doen.

Grondwettelijke advisering van de politiek

De staatsinrichting voorziet in drie grondwettelijk ingestelde onafhankelijke adviesorganen die de kwaliteit van de politieke besluitvorming moeten bevorderen: de Algemene Rekenkamer, de Nationale Ombudsman en de Raad van State.

De Algemene Rekenkamer functioneert als de onafhankelijke accountant van de overheid. Zij controleert of de inkomsten en uitgaven van de overheid kloppen en of het beleid gaat zoals bedoeld. Zo heeft de Rekenkamer onlangs de verzelfstandiging en privatisering van overheidsbedrijven onderzocht. Het oordeel is vernietigend, ook over de rol van de politiek. In plaats van de beoogde vereenvoudiging bleek de bestuurlijke complexiteit toegenomen en dikwijls bleken de verzelfstandigde bedrijven te ontsporen. De Eerste Kamer kwam daarop met de aanbeveling: versterk de informatiepositie en de controle door de Tweede en Eerste Kamer en maak de publieke verantwoording van publieke taken duidelijk.

De Nationale Ombudsman behandelt klachten van burgers over onbehoorlijk overheidsoptreden en rapporteert. Onlangs stelde hij dat veel burgers de overheid te complex vinden en veel beleid niet begrijpen. De complexiteit zit vooral in de wetgeving zelf die de politici ook zelf niet meer begrijpen.

De Raad van State (RvS) adviseert de regering over wetgeving en bestuur en is tevens de hoogste algemene bestuursrechter. De Raad draagt bij aan behoud en versterking van de democratische rechtstaat en aldus aan de eenheid, legitimiteit en kwaliteit van het openbaar bestuur en aan de rechtsbescherming van de burger. De advisering berust op beleidsanalytische, juridische en wetstechnische toetsen. De beleidsanalytische toets betreft een scan over de effectiviteit van een voorstel en de praktische haalbaarheid.

De beleidsanalytische toets geldt een scan over de effectiviteit van een voorstel en de praktische haalbaarheid. De juridische toets beoordeelt de juridische kwaliteit van een voorstel: is een voorstel niet in strijd is met hoger recht en of het past binnen de bestaande wetten en regels? De wetstechnische toets beoordeelt de technische kwaliteit met betrekking tot de logische en systematische opbouw en de innerlijke consistentie. llustratief is het onlangs uitgebrachte negatieve advies over het wetsvoorstel tot versobering van de regelingen voor aanvullend pensioen: de uitvoering is ingewikkeld, de kosten hoog, maar de uiteindelijke opbrengsten minimaal.

Toetsing nieuwe regels en uitvoerders

Geen van de adviserende instellingen heeft de specifieke taak om de nieuwe regels of de instelling van nieuwe uitvoeringsorganen van publieke taken, vooraf grondig te toetsen op het punt van praktische uitvoering. De Algemene Rekenkamer en de Nationale ombudsman beoordelen het feitelijke functioneren achteraf. De Raad van State is vooral gericht op de wettelijke aspecten, terwijl de beleidsanalytische toets veelal beperkt blijkt tot een scan op de haalbaarheid, maar niet op de praktische uitvoering.

De toetsing vooraf op het operationele aspecten is een gecompliceerde zaak. Het doel is om na te gaan of een regeling naar behoren zal kunnen functioneren en zo nodig verbeteringen voor te stellen. Het gaat om kritisch-onwelwillende studies die desbetreffende ministeries ten opzichte van “het eigen ding” lang niet altijd zullen opbrengen. Verschillende aspecten zijn dan aan de orde. Zijn de doelstellingen, middelen, grenzen en verantwoordelijkheden duidelijk? Kan de regeling effectief functioneren in de context van bestaande regelingen? Is de regeling bestand tegen misbruik en fraude? Kan het toezicht, of eventueel de bedrijfsvoering, efficiënt verlopen?

Studiedienst Operationele Toetsing

Uiteraard dragen de ministeries zelf verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van hun voorstellen die zij de Kamer voorleggen. Maar uit de praktijk blijkt dat de zelf uitgevoerde toetsing dikwijls te kort schiet. De complexiteit vraagt niet alleen om een systematische aanpak, maar ook om praktische kennis op verschillende gebieden en de bevoegdheid om deze toetsing in onafhankelijkheid uit te voeren. Dat zijn argumenten om daarvoor een onafhankelijke studiedienst in te richten, wellicht als nieuwe afdeling van de Raad van State.

Een kostenbatenanalyse van nieuwe regelingen hoort al tot de adviestaak van de RvS, maar de vraag is of dat in voldoende mate gebeurt. Dan is er het oneigenlijke en frauduleuze gebruik van regelingen, de strijdigheden en de overmaat daarvan. Ook dat aspect berust bij de RvS, maar zou systematisch en grondiger moeten gebeuren. Wanneer het gaat om regelingen van bedrijfskundige aard, zoals bij verzelfstandiging van publieke diensten, zou een behoorlijke bedrijfskundige uitwerking en toetsing geboden zijn. Het gaat om een beleidsvoorbereidende taak ten behoeve van de ministeries, de Eerste en de Tweede Kamer en sociale partners. Ook zou de dienst gevraagd of ongevraagd kunnen oordelen over het praktisch functioneren van bestaande regelingen en eventueel komen met aanbevelingen in relatie van het doel van de regelingen.

Wat zal de inrichting van een dergelijke studiedienst opleveren? Als de studiedienst zijn werk naar behoren doet en de adviezen weerklank vinden, zal veel disfunctioneren worden vermeden, zal regulering eenvoudiger worden, zullen de uitvoeringskosten dalen, zal het wantrouwen jegens de overheid verminderen, zal er meer ruimte komen voor vernieuwingen en zal het stelsel beter bestand zijn tegen misbruik en fraude.

Politieke aspecten

De aanbeveling is duidelijk: in plaats van steeds weer te komen met parlementaire enquêtes, zou de Tweede Kamer beter met een initiatief kunnen nemen tot de inrichting van een studiedienst Operationele Toetsing. Een voorstel als dit is echter moeilijk op de politieke agenda te krijgen. Dat is zes jaar geleden wel gebleken ten aanzien van een voorstel van de economen Van Dalen et al. (2007; zie ook REA, 2007) om de Tweede Kamer te versterken met een eigen Parlementair Onderzoeksbureau. De kamer wil dit wellicht wel, maar beschikt over te weinig budget om door te zetten. Dure zuinigheid: de kosten van publieke fiasco’s lopen op tot miljarden.

Daarnaast speelt de dadendrang van politici om met hervormingsvoorstellen te komen voor electoraal gewin. Voor sommige politieke partijen is “hervorming” het keurmerk voor politieke daadkracht. Maar van hervorming komt weinig terecht als de uitvoering te kort schiet. Een studiedienst voor grondige operationele toetsing is dan ook noodzakelijk voor het herstel van evenwicht tussen de uitvoerende en controlerende macht. Ik pleit echter voor een bredere, meer onafhankelijke opzet, waarin een eigen systematische aanpak tot ontwikkeling kan komen. Dat zal de rentmeesters van het CDA en de ondernemers van de VVD aanspreken.

Referenties

Dalen, H., van, S. Eijffinger, J. Hartog, K. Koedijk en A. van Witteloostuijn, 2007, Geef Kamer eigen onderzoeksbureau, NRC Handelsblad, 28 maart 2007, blz. 7.

Raad voor Economisch Adviseurs, 2007, Lof der eenvoud, Tweede Kamer der Staten Generaal, no. 30942, no. 2, Den Haag.