Aan economisch advies zal het aankomend president Barack Obama niet ontbreken, al zal dat advies zelden eensluidend zijn. Het economisch beleid in het Witte Huis komt namelijk tot stand in een ingewikkeld, machiavellistisch krachtenspel en allerlei personen en instellingen zullen dan ook proberen het beleid in de door hen gewenste richting te sturen. Met een nieuwe president die weinig tot niets van economie weet, heeft de adviseur die zich uit deze slangenkuil tot topadviseur omhoog weet te werken, in feite de handen vrij om het Amerikaanse economische beleid te bepalen. Wie zijn de acteurs in dit toneelstuk en wordt het een tragedie, een komedie of een klucht?

De Treasury, het ministerie van Financiën

Obama heeft Timothy Geithner benoemd tot de nieuwe minister van dat departement. Geithner is sinds 2003 president van de Federal Reserve (kortweg genaamd Fed) van de staat New York en is eerder staatssecretaris van Financiën voor Internationale Zaken (1998–2001) geweest onder de ministers Robert Rubin en Larry Summers. Tussen 2001 en 2003 heeft hij bij het IMF gewerkt als directeur van de afdeling die zich bezighoudt met beleidsontwikkeling en -beoordeling (ook wel bekend als ‘Pain Department’). Net als Paul Volcker is hij géén gepromoveerd econoom, de enige twee in het clubje naaste adviseurs. Of dat een voordeel, nadeel of irrelevant is, laat ik graag aan de lezer over. In de strijd om de aandacht van Obama heeft de minister van Financiën een belangrijke troef in handen, namelijk het feit dat de Treasury en de Fed door de financiële crisis naadloos met elkaar verweven zijn geraakt. Nu de rente in de VS niet veel verder omlaag kan, is kwantitatieve verruiming het belangrijkste monetaire beleidsinstrument geworden. Dat houdt in dat de Fed haar balans versterkt door onderhands belangen in financiële bedrijven te nemen en deze te financieren door de geldhoeveelheid (de bankreserves bij de centrale bank) te vergroten. De Fed neemt inmiddels op enorme schaal belangen in de financiële sector en loopt daardoor ook steeds grotere kredietrisico’s. De Fed is bovendien ook op andere manieren aan kredietrisico’s uit de particuliere sector blootgesteld, en wel door de effecten die zij als onderpand accepteert voor zogenaamde ‘repurchasing agreements’, door haar (nood)kredieten aan financiële instellingen (de discount window) en door het groeiende aantal speciale kredietfaciliteiten die zij in het leven heeft geroepen. Mochten deze risico’s werkelijkheid worden, dan is het essentieel dat de Treasury de Fed bijstaat bij haar herkapitalisatie. Zonder steun van de belastingbetaler kan de Fed kapitaaltekorten namelijk alleen aanzuiveren door middel van geldschepping. Dat is onder de huidige omstandigheden, nu de geldmarkt totaal is drooggevallen, geen probleem. Maar als de omstandigheden over een jaar of twee, drie weer min of meer normaal zijn, zouden dergelijke liquiditeitsinjecties sterk inflatoir kunnen werken. De Treasury moet de Fed daarom steunen en klaar staan om de verliezen op te vangen die de Fed lijdt in haar rol van marktmeester en ‘lender of last resort’. Deze symbiose versterkt de positie van de Treasury en de minister van Financiën.

De National Economic Council (NEC)

De NEC is in 1993 ingesteld door president Bill Clinton. Volgens de website van de NEC is de raad “opgericht om de president te adviseren over het beleid inzake de Amerikaanse en de wereldeconomie. […] de NEC heeft vier hoofdtaken: de beleidsvorming rond binnenlandse en internationale economische vraagstukken coördineren; het economisch beleidsadvies aan de president coördineren; de aansluiting tussen beleidsbeslissingen en -programma’s en de economische doelstellingen van de president bewaken; en toezien op de uitvoering van de economische beleidsagenda van de president.” De NEC vervult de rol die voorheen door de Council of Economic Advisers (CEA) werd vervuld. En voor zover ik weet is de NEC inderdaad opgericht omdat het Witte Huis de CEA te onafhankelijk vond te eigengereid. De invloed van de CEA hangt af van de belangstelling bij de president voor economische vraagstukken en de persoonlijkheid van de voorzitter. Tot het moment dat ik onderzoek begon te doen voor deze post had ik van de huidige voorzitter, Keith Hennessey, zelfs nog nooit gehoord.

De voorzitter zou echter ook de rol kunnen spelen die Henry Kissinger voor zichzelf opeiste tussen 1969 en 1975, toen hij presidentieel adviseur voor nationale veiligheid was: hij drong de ‘officiële’ minister van Buitenlandse Baken, William P. Rogers, volledig naar de achtergrond (en werd tussen 1973 en 1977 zelf minister van Buitenlandse Zaken). Larry Summers wordt de nieuwe voorzitter van de NEC. Larry Summers aan een team toevoegen is als een walvis in een aquarium stoppen: er blijft bar weinig bewegingsruimte voor de andere aquariumbewoners over. Er is dus een gerede kans dat Summers zal proberen Kissinger te spelen met Geithner in de rol van Rogers.

De Council of Economic Advisers (CEA)

De Council of Economic Advisers is de academische vleugel van het adviesradengebouw van de president. De voorzitter en de twee overige leden blijven doorgaans slechts kort in functie (meestal zo’n twee jaar) en keren dan naar de universiteit terug. Daarom houden ze meestal één oog stevig gericht op hun vroegere en toekomstige universitaire werkterrein en staat het behoud van hun academische geloofwaardigheid voor de meeste CEA-leden voorop. Dat wil wel eens leiden tot onafhankelijk denken en zelfs tot onafhankelijke verklaringen tegenover het publiek of de pers die de regering in verlegenheid brengen. Zo wist Martin Feldstein zich bij bepaalde groepen in het Witte Huis uiterst impopulair te maken toen hij van 1982 tot en met 1984 voorzitter van de CEA en de belangrijkste economisch adviseur van president Reagan was en zowel binnenskamers als in het openbaar bezwaar bleef maken tegen de overheidstekorten. De CEA heeft sindsdien gestaag aan invloed ingeboet. Obama heeft Christina Romer als voorzitter voorgedragen. Zij is hoogleraar economie aan de Universiteit van Berkeley en gespecialiseerd in monetaire geschiedenis. Ze heeft echter geen ervaring met economisch beleid. Austan Goolsbee, hoogleraar economie in Chicago en een goede bekende van Obama, wordt eveneens lid van de CEA én hoofdeconoom bij de Economic Recovery Advisory Board (ERAB).

De Economic Recovery Advisory Board

De Economic Recovery Advisory Board is als adviesraad een nieuwkomer op het toneel, opgericht in navolging van de door president Eisenhower in 1956 ingestelde Foreign Intelligence Advisory Board. Het is een verzameling ‘grote namen’ van buiten de regering die geacht wordt de president van onafhankelijk advies te voorzien. (Zodra het woord ‘onafhankelijk’ valt, altijd meteen vragen: onafhankelijk van wie en waarvan?) Paul Volcker is benoemd tot voorzitter van de ERAB.

Het Office of Management and Budget (OMB)

De OMB is een dienst op kabinetsniveau die tot taak heeft namens het Witte Huis toe te zien op de werkzaamheden van de federale uitvoeringsinstanties. Het OMB heeft ook deskundigen die hoge ambtenaren in het Witte Huis adviseren over beleid, management, wet- en regelgeving en begrotingsvraagstukken op federaal niveau. Obama wil Peter Orszag, het huidige hoofd van de begrotingsdienst van het Congres, benoemen tot hoofd van het OMB. Qua zelfvertrouwen kan Orszag wedijveren met Summers. Zelfs van een afstand zullen de confrontaties tussen die twee een boeiend schouwspel opleveren.

Adviseurs dicht bij huis

Dan is er nog Jason Furman, die een grote rol heeft gespeeld in de campagne van Obama. Hij heeft nog geen officiële politiek-economische positie in het Witte Huis, maar het is onwaarschijnlijk dat hij van het toneel verdwijnt. Ook is de naam van de Amerikaanse vertegenwoordiger bij de World Trade Organization (WTO) nog niet bekendgemaakt – en voor een Democratische Partij met een hang naar protectionisme is dat een belangrijke benoeming.

...en adviseurs op afstand

En dat zijn nog maar de eigen adviseurs van de aanstaande president. Hij kan ook nog rekenen op advies van de voorzitter van de Federal Reserve Board, Ben Bernanke, en de andere Fed-leden. Mijn eerste indruk is dat het adviesteam van Obama, met mensen als Geithner, Summers, Romer, Goolsbee, Volcker, Orszag en Furman een overdaad aan grote ego’s en een tekort aan teamgeest vertoont. Ik voorzie dat veel tijd en aandacht zal opgaan aan machtsspelletjes in plaats van economisch beleid. Ik hoop dat ik ongelijk krijg.

Te veel koks

Zelfs als het de adviseurs lukt met een eensluidend advies te komen, wordt het nog een hele kluif dit door het Congres te krijgen. Het is waar dat de Democraten in beide huizen van het Congres in de meerderheid zijn en hun meerderheid in de Senaat mogelijk zelfs groot genoeg is om de beproefde vertragingstactieken van de oppositie onmogelijk te maken, maar een grote meerderheid pakt vaak funest uit voor de partijdiscipline. Bovendien hebben het Huis van Afgevaardigden en de Senaat niet noodzakelijkerwijs dezelfde belangen als het Witte Huis. Het wordt al moeilijk genoeg om overeenstemming te verkrijgen over het economische beleid (om over het juiste economische beleid maar te zwijgen).

Sommigen herkennen de ‘checks and balances’ en het adagium ‘Laat honderd bloemen bloeien’ in de wijze waarop de economische advisering en bevoegdheden in het Witte Huis zijn georganiseerd. Anderen zien de balkanisering van instellingen en een recept voor organisatorische chaos en hapsnap beleid. We zullen zien.