Second opinion CPB

Vorig jaar verscheen een OESO-working paper over het verband tussen ongelijkheid en economische groei, met als uitkomst dat het eerste een substantieel en significant negatief effect heeft op het tweede. Op verzoek van de Tweede Kamer reageerde het CPB (2014) in een brief van 22 december 2014 die onlangs is, gepubliceerd op 15 januari j.l.. Deze reactie is eenzijdig en incompleet. De conclusie van het CPB dat de uitkomsten van de OESO-studie - overigens ondersteund door een IMF-working paper - niet toepasbaar zijn op Nederland wordt niet econometrisch onderbouwd. Alvorens de reactie van het CPB te adresseren, is het nuttig het working paper te bespreken.

OESO-studie

De OESO-econoom Cingano (2014) heeft een econometrische studie gemaakt naar het effect van inkomensongelijkheid op economische groei. De gebruikte data dekken de periode 1970-2010 voor 31 OESO-landen. Data zijn afkomstig uit OESO Income Distribution Dataset, door Cingano een “high-quality data source” (p. 16) genoemd, zonder deze kwalificatie overigens te motiveren. Cingano schat meerdere panel-data modellen. De schatter is een zogenaamde General Method Of Moments-estimator (GMM), waarmee endogeniteit geadresseerd wordt door de endogene variabele (hier: ongelijkheid) te instrumentaliseren met een (optimale) weging van eigen vertraagde waarden. Dit is gedaan volgens de econometrische regelen der kunst, wat overigens niet impliceert dat er geen kanttekeningen plaatsbaar zijn, waarover later meer.

Ongelijkheid funest voor groei

De belangrijkste bevinding is dat inkomensongelijkheid een substantieel en statistisch significant negatief effect heeft op economische groei (“inequality has a sizeable and statistically significant negative impact on economic growth”, p. 28). In het bijzonder vergroot een toename van de Gini-coëfficiënt met één punt de totale groei in de daarop volgende vijf jaar met in totaal 0.8%. Deze conclusie blijft staan in andere model-specificaties en is daarmee robuust. Andere, gerelateerde bevindingen zijn dat (a) ongelijkheid is toegenomen, (b) herverdeling (nodig om de ongelijkheid te verminderen) op zichzelf niet leidt tot minder groei, (c) ongelijkheid onderin de inkomensverdeling (armoede) een negatiever effect heeft op economische groei, maar (d) dat het negatieve effect daartoe niet beperkt is.

Beleidsimplicaties volgens OESO

De beleidsaanbeveling op grond van bovenstaande is om de ongelijkheid te verminderen (“ policies to reduce income inequalities should (..) be pursued (..) to sustain long-term growth”, p. 6). Hiervoor dient belastingheffing niet zozeer progressiever te worden (dat is: hoger marginaal tarief), maar ook eerlijker. Dat laatste betekent dat belastingontduiking tegen wordt gegaan. Ook dient vermogensinkomen hetzelfde belast te worden als arbeidsinkomen. Daarnaast dient belasting geheven op vermogen en financiële transacties. Het belastingstelsel is - nog altijd volgens Cingano - belangrijk, maar is niet de enige manier om ongelijkheid te verminderen. Zo dient ook het onderwijsstelsel toegankelijk(er) te worden, bijvoorbeeld door verlaging van collegegeld.

De kritiek van het CPB

Het CPB noemt een aantal uitkomsten opmerkelijk maar bekritiseert uiteindelijk niet zozeer de merites van de econometrische schatting. Het stelt evenwel dat de uitkomsten irrelevant zijn, althans voor Nederland. Het algemene effect voor OESO-landen zou voor Nederland niet of nauwelijks opgaan. Deze stellingname berust op twee beweringen. Ten eerste wordt gesteld: “zijn de implicaties voor Nederland beperkt gezien de redelijk stabiele verdeling van de netto inkomens in de beschouwde periode. De cumulatieve BBP-groei van 36,3% van 1990 tot 2010 is slechts 4,7% lager als gevolg van de licht hogere inkomensongelijkheid.” Ten tweede wordt gesteld: “Ook bestaan er voor Nederland weinig aanwijzingen dat het mechanisme dat centraal staat in de OESO-studie, belangrijk is aangezien lage inkomensgroepen geen sterke beperkingen lijken te ondervinden bij de opbouw van menselijk kapitaal.” Het CPB stelt dan ook dat de eigen modellen - die geen rekening houden met het effect van ongelijkheid op groei - gehandhaafd blijven kunnen.[1] Beide beweringen snijden geen hout.

Ten aanzien van de eerste conclusie wordt uitsluitend het effect van ongelijkheid op groei in de afgelopen periode in ogenschouw genomen, en niet het effect dat verlaging van de ongelijkheid op groei gehad zou hebben. Een analoge redenering zou impliceren dat een zeer ongelijk land geen probleem heeft, zolang de ongelijkheid maar niet toeneemt. De constatering dat ongelijkheid - zoals geconstrueerd met de Gini-coëfficiënt - niet afgenomen is, moet nu juist leiden tot de dringende beleidsaanbeveling dat de ongelijkheid verminderd wordt. Het effect zou substantieel zijn. Als Nederland (Gini 0.28) de ongelijkheid reduceert tot die in Slovenië (0.24), dan zou dat leiden tot een extra groei die in totaal gelijk is aan 2.86%-4.65% bbp (afhankelijk van de regressie-coëfficiënt).

Wat de tweede CPB-conclusie betreft, vind ik dat de voorstelling van zaken eenzijdig is. Het OESO-working paper constateert dat er een empirisch verband is tussen ongelijkheid en groei. Het onderzoek wordt daarbij gemotiveerd door een aantal mogelijke theoretische mechanismen. Eén van de drie mechanismen die Cingano noemt, is inderdaad het negatieve effect van ongelijkheid op zogenaamde human capital van mensen met een laag inkomen. Dat is evenwel één van de mogelijke effecten, niet het enige en evenmin noodzakelijkerwijs het belangrijkste. De twee andere theoretische mechanismen zijn dat ongelijkheid kan leiden tot verminderde economische groei door [a] politieke instabiliteit en [b] verminderde consumptie (daar mensen met een laag inkomen een groter deel consumeren dan mensen met een hoog inkomen, die het vooral sparen). Dat laatste is zeer relevant voor Nederland, dat sinds 2008 zich in een zogenaamde balans-recessie bevindt, met als kenmerk en oorzaak achterblijvende consumptie (Koo, 2015). Overigens noemt Cingano ook theoretische mechanismen waardoor ongelijkheid kan leiden tot meer groei. Zo kan grotere ongelijkheid de prikkels in een samenleving om meer te verdienen vergroten, wat leidt tot meer arbeidsaanbod en/of hogere productiviteit.

In de CPB-reactie komt overigens niet goed uit de verf dat Cingano weliswaar een generiek verband schat -zoals in alle econometrische modellen- maar daarbij wel expliciet rekening houdt met een landspecifiek effect, waarbij dit effect wel stabiel wordt verondersteld.

Verder is de OESO-studie niet de enige studie naar het verband tussen ongelijkheid en groei. De bevindingen sluiten aan bij die van een IMF discussion note van Ostry e.a. (2014). Een belangrijke bevinding van Ostry e.a. is dat ongelijkheid leidt tot minder groei. (“lower net inequality is robustly correlated with fast and more durable growth, for a given level of redistribution”, p. 4).

Dit alles impliceert niet dat er geen kanttekeningen bij de studie te plaatsen zijn. Los van meerdere epistemologische voorbehouden die gemaakt kunnen en moeten worden bij elke econometrische schatting (Hollanders, 2011) is de belangrijkste kanttekening dat de beschouwde periode (1970-2010) beperkt en beperkend is. Het is te verwachten dat het negeren van de periode 1950-1970 -een periode met dalende ongelijkheid en hoge economische groei- het effect onderschat. Ook wordt uitsluitend inkomensongelijkheid beschouwd en niet vermogensongelijkheid. Piketty (2014) heeft nu juist aangetoond dat vooral de vermogensongelijkheid de afgelopen decennia is toegenomen, en dat is wederom precies een periode met relatief weinig groei. Ook dit leidt waarschijnlijk tot een onderschatting – ‘waarschijnlijk’, want dat zou empirisch moeten blijken.

Wat is dan wel de slotsom?

Het zou onjuist zijn te beweren dat het negatieve verband tussen groei en ongelijkheid vast staat. Dat kan ook niet bij econometrische studies. Econometrie is omgaan met en modelleren van onzekerheid. Hoe goed dat ook gebeurt, onzekerheid is onvermijdelijk in een niet-experimentele omgeving. Intrinsieke onzekerheid bij econometrische schattingen rechtvaardigt echter niet de bewering van het CPB dat de model-uitkomsten van de OESO over ongelijkheid en groei niet relevant zijn voor Nederland. Went (2014) stelde in een WRR-bundel over de gehele, tot dan toe bekende literatuur: ”Er is voldoende bewijs voor wie overtuigd wil worden (Dillow 2014), maar helemaal spijkerhard is dat niet (Bernstein 2013).” (p. 140, verwijzingen aldaar). Went verwijst daarbij niet naar Cingano, dat waarschijnlijk nog niet beschikbaar was. De aannemelijkheid van het nefaste effect is met de OESO-studie weer verder toegenomen. Dat is nog steeds geen volledige consensus, maar het zal toch niet zo zijn dat het CPB niet overtuigd wíl worden?

Eindnoten