Conflict Oekraïne
Het conflict in de Oekraïne tussen op het Westen georiënteerde Oekraïense regering en de pro-Russische separatisten wordt niet alleen lokaal uitgevochten,
maar ook diplomatiek en economisch tussen de EU en de VS enerzijds en Rusland anderzijds. Diplomatiek overleg faalde tot op heden en de grootmachten
richten zich steeds meer op het invoeren van verdere economische sancties. De EU verbood bijvoorbeeld de export van gevoelige technische producten en
kennis, blokkeerde de toegang tot de EU kapitaalmarkt voor sommige Russische banken en burgers. Rusland sloeg terug met een invoerverbod op groente en
fruit uit de EU. De situatie lijkt nu verder te escaleren. De EU intensiveert de bestaande maatregelen. Een tegenreactie blijft uiteraard niet uit; Rusland
zal de invoer van o.a. auto’s beperken en dreigt met maatregelen tegen buitenlandse luchtvaartmaatschappijen. Het probleem met economische sancties is
echter dat ze meestal niet werken of slechts in specifieke omstandigheden. Op dit moment geven zij slechts het signaal dat men het niet met elkaar eens is,
maar die boodschap was allang overgekomen.
Sancties mislukken vaak
De meeste economische sancties mislukken omdat sancties het leven meestal wel duurder maken maar niet in onoverkomelijke mate. Getroffen bedrijven kunnen
failliet gaan en regeringen zijn dan vaak gedwongen bij te springen; denk aan de tuinders in het Westland. Maar macro-economisch zijn de kosten meestal
niet hoog genoeg om de tegenpartij tot andere gedachten te dwingen. En naarmate de sancties langer duren worden vindt men andere wegen om de negatieve
effecten te compenseren. De sancties tegen Zuid-Afrika in de jaren 80 van de vorige eeuw, hadden nauwelijks effect op de internationale handel van
Zuid-Afrika met de rest van de wereld. Zuid Afrikaanse bedrijven vonden nieuwe klanten voor hun producten door producten anders te verpakken en zo leek het
alsof ze niet meer uit Zuid-Afrika afkomstig waren; een vaak beproefd middel bij economische sancties. Zuid-Afrikaanse bedrijven zagen hun verkopen zelfs
toenemen omdat buitenlandse concurrenten zich terugtrokken van de Zuid-Afrikaanse markt. De in 1987 door Reagan ingestelde sancties tegen Panama, werkten
niet omdat deze met verschillende uitzonderingen omkleed waren waardoor uiteindelijk militair ingrijpen noodzakelijk was. Soms werkt het wel. Begin dit
jaar werden de sancties tegen Iran (gedeeltelijk) stopgezet in ruil voor het terugbrengen van het Iraanse atoomprogramma; bevroren olietegoeden werden
vrijgegeven, en Iran mocht weer bepaalde producten importeren (medicijnen, vliegtuig onderdelen); zie ook een bijdrage van Peter van Bergeijk (2012).
Deze voorbeelden illustreren wanneer een economische sanctie een succes zou kunnen worden. De eisen dienen beperkt te zijn en goed te definiëren
(stopzetten kernprogramma), als het mogelijk is een land volledig af te snijden van de buitenwereld (lukt alleen als de internationale gemeenschap unaniem
is), en als sancties ondubbelzinnig en volledig worden ingevoerd. In het conflict met Rusland is aan geen van deze voorwaarden voldaan.
Hoe krijg je Poetin klein?
Het invoeren van economische sancties als middel om de kosten voor Rusland dusdanig hoog te maken dat Poetin en co gedwongen worden aan de
onderhandelingstafel plaats te nemen lijkt niet kansrijk. Rijke Russen kunnen hun nieuwe Rolex ook in Hongkong of Dubai kopen. Bovendien zijn
kapitaalmarkten inmiddels mondiaal. In plaats van de Europese of de Amerikaanse kapitaalmarkt kunnen Russische banken ook uitwijken naar Japan,
Latijns-Amerika, Zuid-Afrika of China. De kans dat China een belangrijke bron van kapitaal gaat worden is niet denkbeeldig, omdat de Chinese banken
naarstig op zoek zijn naar andere investeringen dan de eigen overspannen Chinese vastgoedmarkt. De vraag naar kapitaal uit Rusland komt zo bezien als
geroepen. Het bijkomend risico voor de EU is dat misschien blijkt dat Hongkong eigenlijk veel aangenamer is dan Londen of Parijs en dat Russische banken
uiteindelijk veel makkelijker geld kunnen lenen in China dan in de EU, zodat Europese bedrijven, nadat de sancties weer zijn opgeheven, de klandizie
definitief zijn kwijt geraakt.
Op korte termijn kunnen er natuurlijk wel degelijk problemen ontstaan. De sancties komen voor alle partijen op een ongelukkig conjunctureel moment: de
groei in Rusland is in 2014 slechts zo’n 0.4%, in de EU ongeveer 0.9% en de VS 2%. Geen groeicijfers om enthousiast van te worden. De kapitaalvlucht uit
Rusland treft de Russische beurs, en een door EU sancties getroffen olie-bedrijf als Rosneft heeft de regering om een noodlening van ruim 30 mrd euro
gevraagd en ook andere Russische bedrijven zullen zeker op de korte termijn problemen ondervinden en wellicht failliet gaan. Deze problemen gelden ook voor
de getroffen groente- en fruittelers in de EU, maar de ervaring leert dat de effectiviteit van sancties op de langere termijn beperkt is, omdat de gevolgen
van de sancties steeds handiger omzeilt kunnen worden waardoor een zelfstandige invloed op de conjunctuur beperkt kan worden. Verdere escalatie van het
conflict kan bovendien olie op het vuur gooien omdat het gevaar bestaat dat de Oekraïense kemphanen zich gesteund weten door hun machtige partners.
Wat te doen in de huidige situatie?
Men zou zich moeten realiseren dat verdere sancties een oplossing echter niet dichterbij brengen. Sancties werken
slecht. Militaire escalatie is om evidente redenen onwenselijk. Er resteert slechts de terugkeer naar het aloude diplomatieke overleg. Zou Frans Timmermans
hierbij het voortouw kunnen nemen in zijn nieuwe functie?
* Dit artikel verscheen eerder in NRC Handelsblad van 22 september 2014.
Referentie:
Bergeijk, P.A.G. van, 2012, Failure and Success of Economic Sanctions, Vox EU, 27 maart 2012.