Rechtvaardig en efficient

Denemarken wordt vaak genoemd als goed voorbeeld van een arbeidsmarkt die flexibiliteit combineert met sociale rechtvaardigheid. Zoals “Deens ontwerp” vaak als label dient voor voorbeeldige kwaliteit in meubels, woninginrichting, schoenen en diverse andere producten, geldt de term “Deens model” vaak als synoniem met een optimale balans tussen efficiency en rechtvaardigheid. Is het Deense stelsel van ontslagbescherming echt het stralend voorbeeld dat navolging verdient in andere landen? Ik zal hieronder betogen dat een aantal karakteristieken inderdaad aantrekkelijk zijn, maar dat een recent geval van wangedrag van het management aantoont dat het stelsel zeker niet perfect is (noot 1).

Flexibiliteit op de arbeidsmarkt bevordert de welvaart. Een groot deel van nationale productiviteitsgroei, soms geschat op de helft, kan worden toegeschreven aan mobiliteit van werknemers, van bedrijven met lage naar bedrijven met hoge arbeidsproductiviteit. Afbreken van inefficiente arbeidscontracten kan heel voordelig uitpakken. Tegelijkertijd kan bescherming van de werknemer tegen willekeurig ontslag zowel voorkomen dat wel efficiente contracten worden afgebroken en dat werknemers onrechtvaardig worden getroffen. Vakbonden kunnen een dam opwerpen tegen willekeur, maar wetgeving kan dat ook.

Het Deense model

In Denemarken worden beide methoden toegepast. Voor arbeiders (in tegenstelling tot employees) is er geen wettelijke ontslagbescherming. Alle regulering van opzegtermijnen, ontslagvergoeding etc wordt overgelaten aan het CAO overleg. Met krachtige vakbonden om de werknemer te beschermen brengt dit de voordelen die behoren bij decentralisatie: rekening houden met specifieke, lokale condities.

Voor employees (“gesalarieerden”) is ontslag bij wet gereguleerd (noot 2). De opzegtermijn is minimaal 1 maand, loopt op tot 3 maanden na 6 maanden dienstverband en neemt dan toe met 1 maand per 3 jaar dienstverband, met een maximum van 6 maanden. De ontslagvergoeding is hooguit 1, 2 of 3 maanden salaris, na dienstverband van respectievelijk 12, 15 of 18 jaar. Compensatie voor onredelijk ontslag vereist een diensttijd van minimaal 1 jaar. Het is begrensd op het salaris over de helft van de opzegtermijn. Als de employee ouder is dan 30 bedraagt het maximum 3 maanden salaris. Bij een diensttijd boven 10 jaar loopt dit maximum op naar 4 maanden, bij een diensttijd boven 15 jaar naar 6 maanden. Deze regels zijn helder genoeg, maar conficten kunnen ontstaan over de vraag of het ontslag onredelijk is of redelijk: “kan worden beschouwd als in redelijkheid gerechtvaardigd door het gedrag van de werknemer of de omstandigheden van de onderneming”. Bij gebrek aan overeenstemming kunnen beide partijen een verzoek indien voor bijstand van een bemiddelaar. De bemiddelaar wordt benoemd door de overheid (het Industriele Hof of de prefect van de regio); de kosten worden door de partijen in gelijke mate gedragen. De bemiddelaar kan geen bindende regeling opleggen. De employee kan ook naar de rechter stappen.

Zoals gebruikelijk “zit de duivel in de details”. Via persoonlijke contacten raakte ik op de hoogte van een zaak die laat zien dat dingen dramatisch mis kunnen gaan ondanks heldere regulering. Het geval geeft juist in de details een onthullend inzicht in de werking van een ogenschijnlijk harmonieus stelsel van arbeidsverhoudingen (noot 3). Het heeft mijn perceptie van het Deense model radicaal gewijzigd.

Een genante klucht

De situatie op een middelbare school in Zuid Jutland was tot ongeveer een jaar geleden ronduit slecht. Hoog leerlingenverzuim, slechte motivatie, intimidatie door kleine groepen studenten die drugs en alcohol gebruiken, zelfs onder schooltijd, en die met messen en wapens naar school komen. Een deel van de problemen houdt verband met de regeling dat leerlingen slechts een uitkering krijgen als ze op school zitten. De school tolereert de intimidaties en het gebrek aan elementaire discipline.

Als de directeur met pensioen gaat, voert zijn opvolger een nieuw regime door. Voor de afdeling beroepsopleidingen benoemt hij een nieuwe manager die zijn opvattingen over goed schoolbestuur deelt. Heldere gedragsregels worden consequent gehandhaafd. De storende leerlingen worden gedwongen de regels te gehoorzamen of de school te verlaten. De nieuwe regels hebben snel aantoonbaar effect. Ouders en leerlingen geven blijk van toegenomen tevredenheid, de reputatie van de school verbetert, de financiele situatie gaat met sprongen vooruit. Na een inspectie zet het Ministerie van Onderwijs een artikel over de succesvolle omslag van de school op de voorpagina van haar webmagazine (noot 4), directeur en manager krijgen uitnodigingen om te spreken op onderwijs conferenties.

Terwijl de ontspannen, tolerante houding van de leraren in de ban wordt gedaan, privileges worden afgeschaft en financiele excessen worden geëlimineerd, groeit de weerstand onder een deel van het oude management en een aantal leraren. Een confrontatie wordt onvermijdelijk. Werkgevers in het schoolbestuur willen een fusie met een andere school in de stad. De directeur neemt dit mee als een optie in zijn strategisch plan voor de toekomst van de school.

De oppositie onder management en leraren neemt de gelegenheid te baat om de directeur af te schilderen als incompetent, met ongefundeerde roddels (dronkenschap, affaires met vrouwelijke leerlingen) en de aantijging dat hij de fusieplannen frustreert. Er wordt een vergadering belegd van het schoolbestuur, met de bedoeling de directeur op staande voet te ontslaan. De poging mislukt omdat de leerlingen de vergadering binnenvallen met een petitie ten gunste van de directeur. De notulen van deze vergadering zijn op onverklaarbare wijze verdwenen. Toch behaalt de oppositie de victorie. Op een zondag krijgt de directeur een telefoontje, van zijn vakbondsvertegenwoordiger (!): hij kan maar beter vertrekken, een groep managers en leraren heeft het vertrouwen in hem opgezegd. Hij krijgt het advies om direct met het bestuur contact op te nemen en te onderhandelen over een vertrekregeling.

De directeur is verbluft, zegt zijn lidmaatschap van de vakbond op en schakelt een advocaat in. Uiteindelijk vertrekt hij “vrijwillig”, met een ontslagvergoeding die bij vrijwillig vertrek nooit zou zijn betaald en slechts als zwijggeld kan worden gezien (inderdaad, de directeur mag niks naar buiten brengen). De gebeurtenis laat zijn sporen na. De directeur wordt aanbevolen door recruteringsbureaus voor vergelijkbare banen, maar hij wordt nimmer uitgenodigd voor een gesprek. Ook de protesterend leerlingen blijven mikpunt: het schoolbestuur heeft serieus onderzocht of ze niet verwijderd kunnen worden met een of ander bruikbaar argument (zoals hoog verzuim).

De manager beroepsopleidingen wordt onverhoeds opgeroepen te verschijnen voor het schoolbestuur dat probeert hem op staande voet te ontslaan, beschuldigd van het activeren van leerlingenprotest tegen het ontslag van de directeur. De manager ontkent en tekent formeel protest aan tegen de intimiderende bejegening. Bij ontstentenis van enig bewijs mislukt de actie van het bestuur en de vice-voorzitter treedt af met spijt over de brute actie. De manager neemt contact op met zijn vakbondsvertegenwoordiger voor ondersteuning, maar krijgt die niet, “omdat hij uit hetzelfde hout is gesneden als de ontslagen directeur”.

De manager krijgt ontslag aangezegd, onder verwijzing naar een consultancy rapport waartoe het schoolbestuur opdracht heeft gegeven. In het rapport wordt voorgesteld dat de voorzitter van het bestuur terugtreedt (hetgeen gebeurt) en wordt een profiel geschetst voor een nieuwe manager beroepsonderwijs. Het rapport is echter vernietigd nadat alleen leden van het bestuur het hebben kunnen lezen. Behalve dan de leerlingen vertegenwoordiger. Vlak voor het rapport uitkwam, en na intimidatie en pesterij, is de vertegenwoordiger uit het bestuur gezet, met het argument dat de leerlingenraad dat zou hebben besloten. Die raad heeft de zaak echter nooit besproken. De leerlingenvertegenwoordiger heeft inmiddels de school verlaten, na een periode van ziekte. Het gepubliceerde profiel voor een nieuwe manager beroepsonderwijs blijkt naadloos aan te sluiten bij ervaring en achtergrond van de bedreigde zittende manager.

Terwijl de manager op ziekteverlof is gestuurd onderhandelen zijn advocaat en het schoolbestuur over een ontslagvergoeding. De school weigert overigens ook de bonus te betalen die hem schriftelijk was toegekend voor goed functioneren. De school blokkeert de onderhandelingen, waardoor de manager vastzit in zijn ziekteverlof en geen nieuwe baan mag zoeken.

Lessen uit een drama

Het onthutsende van de zaak is het regelrechte wangedrag van het schoolbestuur, kennelijk in de overtuiging dat ze daarmee wegkomen. Nog onthutsender is dat ze daarin tot nu toe gelijk krijgen: iedereen die had kunnen ingrijpen heeft gezwegen. En het gaat niet om een geisoleerd incident, het gaat om structurele problemen (noot 5). Het is meer dan een gewoon arbeidsconflict, waar recht kan worden gedaan via vakbondsinterventie of de rechtbank.

Ik heb het Deense systeem van sociale en arbeidsverhoudingen al lang gevolgd en vaak bewonderd. Harmonieus, conflict mijdend, rechtvaardig en doelmatig. Dacht ik. Bovenstaand geval toont echter een verstikkend systeem dat een individu kan afknijpen in collectief zwijgen. Ik vond dat hoogst verrassend. Niet de poging om voordelen en privileges te beschermen is schokkend, niet de poging tot vuil en vals spel is schokkend: dat gebeurt altijd en overal. Schokkend is het gebrek aan tegenkracht, aan openheid, aan eenvoudig toegankelijke wegen naar rechtvaardigheid.

1. Macht corrumpeert

Zoals opgemerkt gaat het niet om een geisoleerde zaak. In de Deense verhoudingen zijn vakbonden sterk geintegreerd in de instituties. Als een machtsbasis zich over alle instituties uitstrekt, kan een gedupeerd individu nergens heen voor steun. De kwetsbaarheid van de employee wordt geïllustreerd door de reactie van een prominente Deense hoogleraar economie, professor Nina Smith: “Dit geval is niet uitzonderlijk. Ik ken diverse andere gevallen. Het beste advies aan een bedreigde manager is stil zitten en hopen dat de problemen over gaan. Contact opnemen met een ombudsman, het Ministerie van Onderwijs of een bestuurlijk orgaan vergroot de kwetsbaarheid van de employee”.

Het geval is uitvoerig besproken in de locale pers, zoals boven gemeld. Er was geen reactie van verantwoordelijke publieke autoriteiten (lokale politici, ministerie, parlement). Een lokaal gemeenteraadslid/lid van het schoolbestuur bekende in de pers “geruchten te hebben gehoord, maar geen reden te hebben om ze te geloven”. In het zelfde artikel vertelt de schooldirecteur dat hij moest vertrekken om zijn gezin te beschermen (noot 6).

2. Geen macht zonder tegenmacht

Het is een oud adagium: macht moet worden ingetoomd door tegenmacht. Bij evident wangedrag zoals hierboven beschreven is het essentieel dat slachtoffers op een simpele alarmknop kunnen drukken om de sociale brandweer te activeren. Dit kan niet aan de vakbond worden overgelaten als de vakbond deel van het probleem is: die zou rechter in eigen zaak zijn. Een vakbond moet in zo’n geval niet zelf steun en verdediging willlen verlenen, maar zorgen voor onafhankelijke, externe juridische ondersteuning.

3. Toegankelijk beroep is essentieel

Bescherming van employees tegen onrechtvaardige praktijken is een essentieel onderdeel van een acceptabel sociaal stelsel. Als formele en informele macht een systeem verstikken, kan een individu alleen nog naar de rechtbank. Maar dat is vaak een langdurige, kostbare en inefficiente route, in feite de laatste optie.

Het is duidelijk dat in bovengenoemd geval elementaire procedurele fouten zijn gemaakt en dat het management valse argumenten gebruikt. De bedreigde manager kan dus naar de rechtbank stappen. Maar de maximale compensatie is een dubbele ontslagvergoeding, 3 maanden extra salaris. De procesgang kan traag zijn, en een advocaat kost makkelijk een paar maandsalarissen. De tegenpartij weet dat, en kan dit uitspelen. Een betere methode is nodig om de machtsbalans te herstellen.

4. Lessen voor Nederland

Het debat over herziening van het ontslagrecht is volop gaande. Het ”Lente akkoord” stelt verlaging voor van de ontslagvergoeding, en ex post toetsing door de rechtbank in plaats van ex ante. Minister Kamp heeft zojuist een uitwerking gepresenteerd van dit voorstel. De werkgever moet in een hoorzitting het voorgenomen ontslag goed motiveren. Is de werknemer het er niet mee eens dan kan hij/zij naar de rechter stappen.

Gelet op de nadelen van een procesgang (lange duur, hoge kosten), zoal hierboven geillustreerd, lijkt me het gat tussen hoorzitting en rechtbank te groot. Er zou een lichte, snelle bemiddelingsfase tussen kunnen worden gelegd.

Het stelsel zou dan uit drie stappen bestaan. De eerste is de uiteenzetting door de werkgever. Bij gebrek aan overeenstemming kunnen beide partijen een bemiddelaar inroepen, een onafhankelijke externe expert die adviseert en besluit over de verdeling van de bemiddelingskosten over partijen, om een rem te zetten op onredelijk verzet. Bij gebrek aan overeenstemming resteert de derde fase. De rechtbank bepaalt de ontslagvergoeding en kan ook bepalen dat de verliezende partij (een deel van) de kosten van proces en bijstand van de andere partij betaalt. Uitspraken van bemiddelaars en rechtbank worden toegankelijk gepubliceerd, zodat partijen weten welke normen worden gehanteerd.

Noten

(1) De Engelstalige versie van dit artikel staat op mijn website onder working papers 2012.

(2) Consolidation Act No. 68 of 21 January 2005, The Employers' and Salaried Employees' (Legal Relationship) (Consolidation) Act, in de vertaling van het Deense Ministerie van Werkgelegenheid. In dit artikel valt de aandacht exclusief op individueel ontslag, met voorbijgaan aan de regulering van collectief ontslag.

(3) De zaak is ook behandeld in de Deense pers. Zie Jydske Vestkysten, 20 februari 2012 (MagasinSøndag JV 11) en 28 februari 2012 (Indland 3).

(4) Zie http://www.uvm.dk/Aktuelt/~/UVM-DK/Content/News/Udd/Erhvervs/2011/Nov/111107-Fra-undtagelsestilstand-til-godt-omdoemme

(5) Andere voorbeelden zoals in Skjern-Ringkøbing, Varde Handelsskole, en wat langer geleden bij Handelshøjskole Sydillustreren dit.

(6) SønderborgUgeavis, 15 februari (voorpagina).

Bron foto: Flickr.