Afspraken onder uiteenlopende belangen

Partijen die een transactie aangaan, in een hiërarchische relatie tot elkaar staan, of met elkaar samenwerken, hebben doorgaans niet dezelfde belangen. Zij moeten daarom afspraken maken of een contract opstellen. Dat gaat gepaard met afwegingen: hoe meer zekerheid bijvoorbeeld een verzekering biedt, hoe groter de prikkel voor onvoorzichtig gedrag (moral hazard). Hoe moeilijker het is om prestatiemaatstaven te bepalen, hoe vlakker de beloningsstructuur dient te zijn. Holmström werd vooral bekend vanwege zijn analyse van beloningsprikkels en prestaties (zie bijvoorbeeld Holmström, 1982). Het werk van Hart is daar complementair aan: hij legde zich toe op de analyse van situaties waarin contracten gebrekkig zijn, omdat niet alle relevante aspecten, zoals mogelijke uitkomsten die zich in de toekomst voor kunnen doen, vastgelegd kunnen worden. Een contract is dan 'incompleet' (zie bijvoorbeeld Hart, 1995).

De analyse van beloningsprikkels en prestaties wijst er bijvoorbeeld op dat de belangen tussen een aandeelhouder en manager meer op een lijn gebracht kunnen worden door de manager mede-eigenaar van het bedrijf te maken. De analyse van incomplete contracten laat zien dat het verstandig kan zijn om eigendomsrechten van activa — onder de aanname dat deze beslissingsrecht geven in onvoorziene situaties — zo toe te wijzen dat deze sterkere prikkels geven om in de gezamenlijke onderneming te investeren, vooral wanneer het moeilijk is om daar harde afspraken over te maken.

De gebakken peren

Een recent voorbeeld van een incompleet contract betreft de vraag wie er moet betalen voor de afvoer van nucleair afval van de kerncentrale in Petten naar de Centrale Organisatie Voor Radioactief Afval (Covra) (Het Financieele Dagblad, "Wie moet er betalen voor afvoer nucleair afval van Petten?", 29 september 2016). Omdat de uitbater van de kerncentrale, de Nuclear Research & consultancy Group (NRG), de kosten niet kan dragen, blijft het afval voorlopig in Petten. Zo'n vijftien jaar geleden schatte men deze afvoerkosten op circa € 33 miljoen. Ondertussen is gebleken dat € 100 miljoen een ondergrens lijkt te zijn. Verder is het ECN, waar NRG onder valt, blijkbaar niet in staat geweest om de teruglopende rijksbijdrage te compenseren met behulp van nieuwe, commerciële activiteiten. Het ziet er dus naar uit dat de oorspronkelijke afspraken niet voorzagen dat de kosten zo uit de hand zouden kunnen lopen, en dat het terugdraaien van overheidssubsidie tot problemen zou kunnen leiden.

Publieke belangen: sterke of zwakke prikkels?

Contracttheorie is relevant voor één van de belangrijkste beleidsvragen: wat dient de overheid zelf te doen, en wat kan zij beter aan private of verzelfstandigde aanbieders overlaten? Om deze vraag te beantwoorden, volstaat het niet om te stellen dat "publiek geld, publieke taken en een publieke aansturing maken dat een publieke organisatievorm de enige juiste is" — dat was blijkbaar de onderbouwing van staatssecretaris Sharon Dijksma van I&M om de zelfstandigheid van ProRail terug te draaien (Het Financieele Dagblad, "Vrees voor extra kosten bij einde zelfstandigheid ProRail", 4 oktober 2016). De vraag is namelijk wat, vanuit het publieke belang, voorop dient te staan: kostenefficiëntie en financieel rendement, of de kwaliteit van de dienstverlening van het bedrijf.

Contracttheorie is relevant voor één van de belangrijkste beleidsvragen: wat dient de overheid zelf te doen, en wat kan zij beter aan private of verzelfstandigde aanbieders overlaten?

Wanneer die kwaliteit niet effectief afdwingbaar is (ofwel de kwaliteit is niet in een contract vast te pinnen), kunnen financiële doelstellingen het aanlokkelijk maken om kostenreducties door te voeren die de kwaliteit ondergraven. In de Verenigde Staten kwam dat tot uiting bij private gevangenissen. Daar leidden kostenreducties tot inferieure kwaliteit. De prikkels om rendement te maken waren te sterk; vanuit een maatschappelijk perspectief zouden 'zwakkere' prikkels meer ten dienste zijn aan het publieke belang. De Justice Department besloot daarom onlangs om het gebruik van private gevangenissen uit te faseren. Wat betreft ProRail zou een analyse, die klaarblijkelijk ontbrak toen de staatssecretaris de knoop doorhakte, moeten gaan over wat precies het publiek belang is, welke aspecten daarvan al dan niet contractueel vast te leggen zijn, welke afweging er dan is tussen een (financiële) rendementsdoelstelling en het borgen van het publieke belang (maatschappelijk rendement), en tot slot, wat de voor- en nadelen zijn van de verschillende opties voor aansturing.

Brede toepasbaarheid

Vanuit eerdere werkervaring met economisch beleid (als hoofd van de sector Marktordening bij het Centraal Planbureau) heb ik bemerkt dat er onder economische beleidsadviseurs op ministeries al geruime tijd belangstelling bestaat voor de theorie van incomplete contracten, vooral vanwege een besef van de relevantie voor publieke belangen. Dat speelde bijvoorbeeld enkele jaren rondom het kabinetsinitiatief " Vernieuwing Publieke Belangen ". Vooral het begrip 'niet-contracteerbare kwaliteit' heeft enige ingang gevonden bij afwegingen over overheidsinterventies (zie ook Bijlsma en De Bijl, 2014; De Bijl et al., 2012). Dat kwam bijvoorbeeld tot uiting in een beleidsdebat in over staatsdeelnemingen (" Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2013 ", Ministerie van Financiën). Ik vermoed echter wel, met enige voorzichtigheid (omdat ik nu op meer afstand zit), dat inzichten uit de contracttheorie — over niet-contracteerbaarheid, sterke versus zwakke prikkels, en het ontwerp van aansturing — meer ingang zouden kunnen vinden in concrete beleidsdiscussies. Naast de aansturing van ProRail en de afspraken over het opruimen van kernafval zijn er talloze andere toepassingsgebieden denkbaar, zoals de vormgeving van publiek-private samenwerking (PPS), het ontwerpen van aansturingsregels bij grote projecten die de overheid initieert, en de decentralisatie van semi-publieke taken naar gemeenten.

Inzicht over wat er wel of niet vast te leggen is in afspraken kan beleidsmakers een beter beeld geven van het feit dat er vaak geen eenduidig optimale oplossing bestaat. Het ontwerpen van beleid en regelgeving is 'second-best' optimalisering — waarbij het publieke belang duidelijk gearticuleerd in beeld zou moeten zijn. Dan kun je maar beter scherp in beeld hebben wat de haken en ogen zijn, en dat meenemen in het ontwerp van marktordening en afspraken voor aansturing.

Aandacht

Nobelprijzen Economie hebben in het verleden, door de enorme aandacht die met de toekenning gepaard gaat, een impuls gegeven aan beleidstoepassingen. Ik hoop van harte dat deze Nobelprijs dat ook gaat doen. Het is niet alleen een academisch uitdagend terrein met nog genoeg onderzoeksvragen, maar vooral een maatschappelijk relevant gebied. Deze theorie scherpt de intuïtie hoe je met botsende belangen om kan gaan, en is, getuige de weerbarstige omstandigheden waar beleidsmakers frequent mee te maken hebben, zeer welkom.

Referenties:

Bijlsma, M., en P. de Bijl, 2014, Governance van publieke instellingen, TPEdigitaal 2014 jaargang 8(4) 59-76.

De Bijl, P., G. Gelauff en G. Zwart, 2012, Economische invalshoek Staatsdeelnemingen, CPB Notitie 12 november.

Hart, O., 1995, Firms, Contracts, and Financial Structure, Clarendon Press: Oxford UK.

Holmström, B., 1982, Managerial Incentive Problems A Dynamic Perspective, in Essays in Honor of Lars Wahlbeck, Helsinki: Swedish School of Economics, ook verschenen in Review of Economic Studies 66, 169-182.

Ministerie van Financiën, 2013, " Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2013 ".

Nobel Prize organization, 2016, " The Prize in Economic Sciences 2016 - Popular Science Background: Contract Theory" . Nobelprize.org. Nobel Media AB 2014. Web. 17 Oct 2016.

Nobel Prize committee, 2016, "The Prize in Economic Sciences 2016 - Advanced Information: Oliver Hart and Bengt Holmström: Contract Theory" . Nobelprize.org. Nobel Media AB 2014. Web. 16 Oct 2016.

Financieele Dagblad, "Wie moet er betalen voor afvoer nucleair afval van Petten?", 29 september 2016.

Financieele Dagblad, "Vrees voor extra kosten bij einde zelfstandigheid ProRail", 4 oktober 2016.