Inleiding
De Nederlandse economie is via internationale handel sterk verbonden met het buitenland. Dat deze verregaande integratie niet alleen maar voordelen, maar ook kwetsbaarheden met zich meebrengt, werd pijnlijk duidelijk tijdens de coronapandemie. Ook het verslechterde geopolitieke klimaat dwingt ons om inzicht te krijgen in de kritieke punten van de toeleveringsketens. Waar nodig moeten we actie ondernemen om toelevering van belangrijke grondstoffen, halffabricaten en eindproducten te garanderen.
Niet voor niks nam het Europees Parlement begin december 2023 de Critical Raw Materials Act aan. De European Chips Act dateert van iets eerder, maar is een soortgelijke Europese inspanning om toegang te blijven houden tot belangrijke grondstoffen en halffabricaten die nodig zijn om cruciale onderdelen van de Europese en Nederlandse economie draaiende te houden. En dat is belangrijk want de spanningen tussen de EU, de VS en China rondom technologie zijn de afgelopen tijd steeds verder opgelopen.
Al eerder onderzochten we hoe Europa strategisch autonomer kan worden. In deze studie onderzoeken we de Nederlandse kwetsbaarheden als het gaat om geïmporteerde grondstoffen en producten. Immers, hoe beter je de kwetsbaarheden in kaart hebt, hoe beter je in staat bent om gericht actie te ondernemen om toeleveringszekerheid te borgen, of dat nu via alternatieve aanbieders is, of door eigen delving- en productieactiviteiten op te starten of op te schalen.
Veel van deze kwetsbare metalen zijn belangrijk voor de energietransitie. Voor sommige kwetsbare metalen zijn we niet alleen van een ander land afhankelijk voor het ruwe materiaal, maar ook voor de bewerking ervan.
Sinds de oorlog in Oekraïne de Europese energie-afhankelijkheid bloot legde, staan strategische onafhankelijkheid en importkwetsbaarheid hoog op de agenda. De Europese Commissie (Arjona et al., 2023) en het CBS (Lemmers et al., 2023 & Bohn et al., 2023) brachten verschillende studies hierover uit. Wij vullen de inzichten uit deze analyses aan door specifiek een (geo)politieke indicator toe te voegen en passen de methode zo aan dat deze geschikt is voor toepassing op andere landen binnen en buiten de EU. Hierbij kijken we niet alleen naar de importkwetsbaarheid van grondstoffen, maar ook naar producten in het algemeen.
In een recente studie waarin we de kwetsbaarheden in de waardeketen van halfgeleiders in kaart hebben gebracht, bleek dat deze zich niet alleen voordoen in de toelevering van ruwe grondstoffen. Ook de levering van specifieke halffabricaten of eindproducten kan kwetsbaar zijn. Niet de grondstoffen die worden gebruikt voor de productie zijn dan kritiek, maar het verwerken of het produceren van het product of halffabricaat, omdat de productie is gebaseerd op zeer specialistische kennis en grootschalige kapitaalinvesteringen. De productie is dan zeer locatiegebonden en kan niet eenvoudig elders plaatsvinden of worden vervangen door alternatieve producten.
Een kanttekening bij dit onderzoek is dat we wel kunnen aangeven waar de kwetsbaarheden liggen in de handel, maar niet of een bepaald product kan worden vervangen door een ander soort product.
Methodologie: de Nederlandse importkwetsbaarheid gemeten
Om de Nederlandse kwetsbaarheid in kaart te brengen, maken we een kwetsbaarheidsindex per product. We beschouwen de import van een grondstof, halffabricaat of eindproduct als kwetsbaar wanneer:
- Er sprake is van sterke marktconcentratie;
- We gaan na hoeveel landen de grondstof, het halffabricaat of het eindproduct exporteren.
- We kijken hoeveel importpartners Nederland heeft voor de grondstof, het halffabricaat of het eindproduct.
- Er weinig substitutiemogelijkheden zijn binnen de EU.
- De grondstof, het halffabricaat of het eindproduct schaars is binnen de EU.
- De import voornamelijk uit een land komt dat slecht scoort op de index voor bestuurlijke en institutionele kwaliteit (World Governance Indicator) van de Wereldbank.
Voor meer informatie over de berekeningswijze en methode verwijzen we naar bijlage 1 (download). De beperkingen van onze methode staan in bijlage 2 (download). Omdat we met bovenstaande methode niet specifiek rekening houden met eventuele wederuitvoer van een grondstof of product, bekijken we per item hoe groot de importwaarde is in verhouding tot de totale handel in dit product (dus de Nederlandse invoer en uitvoer samen). Dit geeft een extra kwetsbaarheidsindicatie aan: hoe hoger deze ratio is, hoe meer we van dit product importeren ten opzichte van wat we exporteren, dus hoe kwetsbaarder het product.
Op basis van onze berekeningen lichten we hieronder een aantal productcategorieën uit die volgens ons cruciaal zijn voor de Nederlandse economie. Zo zijn deze productgroepen onder andere belangrijk voor de transitie naar een groenere economie zoals opgesteld door de OESO (2023). Het gaat om metalen, mineralen en chemicaliën. Bovendien belichten we ook een categorie ‘overig’ waarin onder andere de waardeketen van halfgeleiders aan bod komt. Importkwetsbaarheden op het terrein van landbouwproducten behandelen we in een aparte publicatie.
Overzicht van Nederlandse importkwetsbaarheden
Importkwetsbaarheid metalen
Tabel 1 geeft een overzicht van de importkwetsbaarheid van de Nederlandse economie op het gebied van metalen. Veel van deze kwetsbare metalen zijn belangrijk voor de energietransitie. Voor sommige kwetsbare metalen zijn we niet alleen van een ander land afhankelijk voor het ruwe materiaal, maar ook voor de bewerking ervan. Dat geldt bijvoorbeeld voor magnesium. Magnesium is een licht metaal dat wordt gebruikt in bijvoorbeeld auto’s maar ook in laptops.
Onbewerkt magnesium importeert Nederland veel uit China, om het daarna weer te exporteren. Voor wat betreft de bewerkte vorm van magnesium exporteert Nederland juist weinig vergeleken met de import. Nederland is voor de bewerking van magnesium sterk afhankelijk van China. De vraag is of Nederland, of Europa, de verwerking van magnesium gemakkelijk kan overnemen mocht dat nodig zijn. In onze studie naar halfgeleiders zagen we al hoe moeilijk het is om bepaalde productie te verplaatsen.
Tabel 1. Importkwetsbaarheid metalen.
Bron: Baci data van 2022, OECD, bewerkt door RaboResearch
Ook de productie van manganese – wat onder andere gebruikt wordt voor treinsporen – is lastig op een andere plek onder te brengen. De onbewerkte vorm haalt Nederland veelal uit Zuid-Afrika, waarna het weer geëxporteerd wordt, maar de bewerkte vorm komt uit China. China beschikt niet alleen over veel grondstoffen, maar verwerkt ze in veel gevallen ook. Niet voor niks wordt China aangeduid als ‘s werelds grootmacht op het gebied van productie.
Op ferro-niobium na, is China ook een belangrijke speler in de andere in de tabel genoemde kwetsbare metalen, zoals antimonium en wolfraam. Antimonium halen we dan wel niet rechtstreeks uit China, maar China is wel verreweg de grootste producent van antimonium. Antimonium is onder andere belangrijk om halfgeleiders te maken.
Importkwetsbaarheid mineralen
Tabel 2 geeft een overzicht van de importkwetsbaarheid van de Nederlandse economie op het gebied van mineralen. Bovenaan staan twee producten die gerelateerd zijn aan olie en gas: ‘gas, anders dan natuurlijk’ en naftaleen. Naftaleen komt voor in petroleum en kolen en wordt vooral gebruikt om plastic van te maken. In 2021 haalde Nederland het mineraal nog meestal uit Rusland, maar in 2022 werd het vooral uit Angola gehaald.
Tabel 2. Importkwetsbaarheid mineralen.
Bron: Baci data van 2022, OECD, bewerkt door RaboResearch
Ook kolen zien we in het rijtje staan. Omdat Rusland de gasleveringen naar Europa in 2022 sterk terugschroefde als reactie op de Westerse sancties na de invasie van Oekraïne, is Europa in de totale energiemix sterker afhankelijk geworden van het gebruik van kolen. Daarbij zijn we in Nederland ook veel kolen gaan importeren uit Colombia, een land dat evenals Rusland laag scoort op de index voor bestuurlijke en institutionele kwaliteit. Hoewel deze analyse kolen aanduidt als kwetsbare import, blijft het belangrijk om zo snel mogelijk over te gaan op duurzamere energiebronnen. Het Internationaal Energie Agentschap (IEA) verwacht dat de vraag naar steenkool in 2026 weer daalt.
Andere kwetsbare mineralen die we zien zijn boraatmineralen – belangrijk voor de productie van onder andere kunstmest en aluminiumertsen. Aluminium wordt gebruikt in alle groene technologieën die de OECD (2023) identificeert: oplaadbare batterijen, brandstofcellen, windenergie, elektrische motoren en zonnepanelen.
Importkwetsbaarheid chemicaliën
De lijst met kwetsbare chemicaliën is aanzienlijk langer dan de lijst met kwetsbare mineralen en metalen. Wat opvalt is dat Nederland erg afhankelijk is van de import uit China, net als het geval was bij metalen. Het gaat dan bijvoorbeeld om verschillende soorten antibiotica. Hoewel we niet kunnen beoordelen in hoeverre we deze antibiotica kunnen vervangen door een andere soort, trok het FD recent al aan de bel over de leveringsproblemen van medicijnen, waaronder antibiotica. Deze problemen zouden deels veroorzaakt zijn door internationale distributieknelpunten.
Naast toepassingen in de geneeskunde zijn chemicaliën ook belangrijk voor de ontwikkeling en toepassing van groene technologieën (OECD, 2023). Zo is fosfor een belangrijke grondstof voor de productie van oplaadbare batterijen (OECD, 2023) en wordt het gebruikt voor de productie van kunstmest. Nederland importeert fosfor veelal uit Vietnam. Verder zien we disodium tetraboraat staan, ook wel borax genoemd, dat we net zoals de boraatmineralen, importeren uit Turkije. Deze grondstof wordt onder andere gebruikt voor de productie van brandstofcellen, windenergie, elektrische motoren en zonnepanelen (OECD, 2023).
Tabel 3. Importkwetsbaarheid chemicaliën.
Bron: Baci data van 2022, OECD, bewerkt door RaboResearch
Overig: Halfgeleiders zijn ook kwetsbaar
Ook producten in de waardeketen van halfgeleiders (oftewel chips) zijn kwetsbaar. China is een land dat veelvuldig chips verwerkt in eindproducten voor de consument. Als we kijken naar een eindproduct als de mobiele telefoon, dan zien we dat Nederland deze voornamelijk importeert uit China. Het is ook meteen een van de meest kwetsbare apparatuur die Nederland invoert. Toch blijven niet alle geïmporteerde telefoons in Nederland, veel daarvan zijn bestemd voor de wederuitvoer.
Maar ook bepaalde grondstoffen die belangrijk zijn voor halfgeleiders scoren hoog op een aantal van de kwetsbaarheidsdeelindicatoren. Bijvoorbeeld gallium en germanium. Dit zijn allebei belangrijke metalen voor de beginfase van het productieproces van halfgeleiders. Vorig jaar stonden gallium en germanium ook volop in de belangstelling omdat China, ’s werelds grootste producent van beide metalen, de export ervan aan banden legde.
Omgaan met kwetsbaarheden
Uit de bovenstaande analyse valt voornamelijk de Nederlandse afhankelijkheid van China op. Onder andere het CBS (Bohn et al., 2023) stelde deze afhankelijkheid al eerder vast. Ook als China niet over de grondstoffen beschikt, speelt het land wel een belangrijke rol in de verwerking ervan. Dat geldt niet alleen voor bepaalde metalen, maar ook voor chemicaliën, waaronder sommige soorten antibiotica. Voor bedrijven en overheden is het belangrijk om een goed beeld te hebben van potentiële kwetsbaarheden in de leveringszekerheid van grondstoffen en halffabricaten. Er zijn verschillende mogelijkheden om toeleveringsketens robuuster te maken en strategische onafhankelijkheid van kritieke materialen te waarborgen.
Ook als China niet over de grondstoffen beschikt, speelt het land wel een belangrijke rol in de verwerking ervan. Dat geldt niet alleen voor bepaalde metalen, maar ook voor chemicaliën
Een manier om hiermee om te gaan is om kritieke materialen te friendshoren of allyshoren. Dit houdt in dat bedrijven op zoek gaan naar alternatieve aanbieders van een grondstof of product uit landen waarmee we goede diplomatieke betrekkingen hebben. In het rapport Friendshoring: Who will benefit? bespraken we de macro-economische consequenties van het terughalen van productie uit bijvoorbeeld China.
In sommige gevallen is een alternatieve leverancier van bepaalde grondstoffen of halffabricaten niet voorhanden. Denk bijvoorbeeld aan de speciale ruwe materialen voor halfgeleiders die we uit Japan importeren. In dit geval kan recyclen een oplossing bieden. Een economisch systeem waarbij we grondstoffen en materialen hergebruiken noemen we ook wel een circulaire economie. Nederland heeft als doel om in 2050 een volledig circulaire economie te hebben. Hierbij heeft kabinet vier manieren op een rijtje gezet om de Nederlandse economie zo circulair mogelijk te maken: 1) het gebruik van grondstoffen verminderen, 2) grondstoffen vervangen door een duurzamer alternatief, 3) de levensduur van producten verlengen en 4) het hergebruiken van grondstoffen. Om bedrijven te stimuleren meer circulair te ondernemen heeft de overheid verschillende regelingen in het leven geroepen. Daarbij is het belangrijk dat bedrijven samenwerken. Uit de praktijk blijkt dat circulaire oplossingen pas van de grond komen als bedrijven in gesprek gaan met ketenpartners.
Tot slot kan Nederland ook gebruik maken van de eigen strategische producten en deze aanbieden in ruil voor producten waar Nederland, of Europa, niet over beschikt. Blijven investeren in onderzoek en ontwikkeling is dus niet alleen belangrijk om de Nederlandse economie weer vlot te trekken, maar ook om een strategische positie te kunnen waarborgen.
Referenties
Arjona R., Connell, W. & Herghelegiu, C. (2023). An enhanced methodology to monitor the EU’s strategic dependencies and vulnerabilities. European Commission.
Bastein, T. & Rietveld, E. (2015). Materialen in de Nederlandse economie: een kwetsbaarheidsanalyse. TNO-rapport.
Bohn, T., Notten, T., Ramaekers, P. & Fung Wong, K. (2023). Kritieke materialen in de Nederlandse toeleveringsketen. CBS.
Graedel TE, Barr, R., Chandler, C., Chase, T., Choi, J., Christoffersen, L., Friedlander, E., Henly, C., Jun, C., Nassar, NT., Schechner, D., Warren, S., Yang, MY. & Zhu, C. (2012). Methodology of metal criticality determination. Environ Sci Technol. 17; 46(2):1063-70.
Lemmers, O., Notten, T., Fung Wong, K., Dahlmans, D. & Prenen, L. (2023). De toeleveringsketens van vijf bedrijfstakken: welke landen van zeggenschap, welke producten. CBS.
OECD (2023). Raw materials critical for the green transition: Production, international trade and export restrictions. Trade Committee, OECD.