Honderden miljarden euro in financieel vangnet

De Europese Unie is in de ban van begrotingstekorten en problemen bij de financiering van de staatsschulden. Voor 24 van de 27 landen loopt op dit moment een Tekortprocedure, terwijl Griekenland enkele maanden geleden gered moest worden met leningen uit andere EU landen en van het IMF. Het totaalbedrag hiervan zal oplopen tot 110 miljard euro. Tegelijkertijd werd gevreesd dat andere landen ook in de problemen zouden komen. De Europese regeringsleiders hebben dit gevaar nog net op tijd kunnen af wenden met een reusachtig vangnet van 750 miljard euro, waarvan een maximum van 440 miljard zal worden beheerd door de pas opgerichte European Financial Stability Facility, maximaal 60 miljard uit Europese gelden komt en maximaal 250 miljard van het IMF. Menig Europese burger vraagt zich terecht af waarom hij of zij moet meebetalen aan de gevolgen van een slecht begrotingsbeleid in andere lidstaten. De Europese leiders en de Europese Commissie zien natuurlijk ook wel dat dit het draagvlak voor de euro en de EU meer algemeen ondermijnt, terwijl elk nieuw vangnet bovendien prikkels creëert de noodzaak tot het gebruiken er van groter te maken dan in het geval het vangnet er niet zou zijn.

Versoepeling begrotingscriteria

Het is daarom niet vreemd dat de Europese Commissie weer is gaan nadenken over aanpassingen van het doorlopend verguisde Stabiliteit- en Groeipact (SGP). De nadruk ligt hier op “weer”, want het Pact is al een keer herzien in 2005, nadat het eind 2003 onmogelijk was gebleken om de tekortprocedures tegen Duitsland en Frankrijk door te zetten. Bij de herziening van het Pact lag toen de nadruk op een grotere rol voor de overheidsschuld, de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, de kosten van structurele hervormingen, en de mogelijkheid dat aanbevelingen van de ECOFIN (de Raad van Ministers van Financiën en Economische Zaken) binnen de tekortprocedure herzien kunnen worden als de economische omstandigheden daartoe aanleiding geven. De middellange termijn doelstellingen voor het tekort werden landspecifiek gemaakt, terwijl het vereiste pad om deze doelstellingen te bereiken werd vastgelegd in termen van het structurele in plaats van het feitelijke tekort. Bij de beoordeling van de vraag of er een Excessief Tekort was, werd er onder de voorwaarden van tijdelijkheid en een niet te grote afwijking van de referentiewaarde van 3 procent van het BBP, ruimte gelaten voor “andere relevante factoren”, met name middellange termijn economische en budgettaire ontwikkelingen.

Het is niet verbazingwekkend dat de herziening van het Pact door menigeen als een versoepeling van de begrotingscriteria werd gezien, als een knieval aan de realiteit, dat het feitelijk onmogelijk is om de regels van het Pact strikt hand te haven. Het zijn immers uiteindelijk de politici die door middel van een stemming in de ECOFIN beslissen of the Tekortprocedure in werking wordt gezet en die ook stemmen over alle vervolgstappen binnen de Procedure.

Nieuwe herziening

De plannen van de Commissie voor een nieuwe herziening van het Pact werden op 30 juni dit jaar gepresenteerd. Ze omvatten een groot scala aan aanpassingen die allemaal binnen de grenzen van het Verdrag van de Europese Unie moeten plaatsvinden (de officiële benaming van het huidige verdrag is “Treaty on the functioning of the European Union”). Delen ervan zullen verder worden uitgewerkt door de zogenaamde “Van Rompuy groep”. Uiteindelijk zijn het de regeringsleiders die er hun fiat aan moeten geven. Een aantal van de voorstellen leidt inderdaad tot een verbetering, terwijl andere voorstellen het Pact alleen maar ingewikkelder maken, maar niets doen om het probleem met de handhaving te verkleinen.

Een a priori zinvolle aanpassing van het Pact betreft de overgang naar het “Europese semester”, waarbij landen hun zogenaamde Stabiliteit en Convergentieprogramma’s in het voorjaar zullen indienen. Deze programma’s zijn onderdeel van de “preventieve” arm van het SGP en bevatten de macro-economische en budgettaire projecties voor tenminste de komende drie jaren. Het Europese semester leidt tot een wenselijke gelijkschakeling met het tijdschema voor de nationale economische hervormingsprogramma’s en geeft de Europese Commissie en de ECOFIN de gelegenheid om de plannen te becommentariëren voordat ze verwerkt worden in de nieuwe begroting voor het komende jaar. In de oude situatie werden de programma’s ingediend in november of december, dat wil zeggen nadat de begrotingen in de regel al vastgesteld waren. De programma’s werden daarom gebaseerd op de begrotingen voor het komende jaar. Bovendien werden in de programma’s ook steeds de voorlopige macro-economische en budgettaire cijfers over het lopende jaar opgenomen. Dit gaf de mogelijkheid om te beoordelen in hoeverre de overheid had vastgehouden aan zijn begroting voor het lopende jaar.

Gegeven de nieuwe tijdsindeling is de vraag hoeveel ruimte hier nog voor is binnen het Europese semester. Dit is niet onbelangrijk want het achteraf kunnen beoordelen van de financiële prestaties van overheden heeft een disciplinerende werking. Sterker, hoe langer de euro bestaat, hoe beter het mogelijk wordt om op basis van historische gegevens te beoordelen of overheden op systematische wijze afwijken van hun begrotingen. Deze informatie is nuttige input voor de Commissie en de ECOFIN om nieuwe plannen te beoordelen. Op dit vlak is nog een wereld te winnen voor de Commissie.

Transparantie van begrotingen blijft laag

De voorstellen van de Commissie doen weinig om de transparantie van de begrotingen en het proces van begroten te verhogen. Uit de recente gebeurtenissen rond Griekenland blijkt dat dit geen overbodige luxe is. Meer transparantie maakt de kans op overoptimistische projecties kleiner en leidt dus tot meer betrouwbare begrotingen. Grotere zekerheid over een begroting verkleint het risico voor beleggers in de staatsschuld van het land en dit zal zich vertalen in een lagere rente op de schuld. Een meer betrouwbare begroting leidt ook tot een consistenter beleid met minder gevaar voor suboptimale maatregelen om niet-ingecalculeerde tekorten terug te dringen. Een belangrijke factor bij het vergroten van de betrouwbaarheid van de begroting is dat macro-economische voorspellingen worden gedaan door politiek onafhankelijke instellingen, zoals bij ons het Centraal Planbureau (lees het pleidooi van Calmfors et al. 2010). De nieuwe “Code of Conduct” bij de Commissie voorstellen noemt alleen de noodzaak van onafhankelijke voorspellingen, maar geeft geen concrete stappen hiervoor. Letterlijk zegt de code “Member States are free to base their Stability/Convergence Programmes on their own projections”. Onderzoek voor EU-landen sinds 1998 laat zien dat EU-landen de groei voor komend jaar gemiddeld 0,2 procentpunt te hoog inschatten (Beetsma et al. 2009). Overoptimisme over economische groei leidt tot te ambitieuze plannen voor de overheidsuitgaven en dus tot hogere tekorten.

Een ander voorstel van de Commissie betreft het opleggen van minimale vereisten aan nationale begrotingsregels. Hier is veel voor te zeggen. Immers, begrotingsdiscipline kan niet enkel bereikt worden door het van bovenaf opleggen van Europese regels, maar is gediend bij adequate regels en instituties op nationaal niveau. Uit het eerder genoemde onderzoek van Beetsma et al. (2009) blijkt dat striktere begrotingsregels en een raamwerk voor planning over meerdere jaren (zoals in Nederland de coalitie akkoorden waarin het begrotingspad voor de hele kabinetsperiode is vastgelegd) leiden tot een stringenter vasthouden aan de oorspronkelijke begrotingsplannen.

Handhaving regels blijft in handen van ministers lidstaten

De Commissie wil dat de beslissing of een land een Excessief Tekort heeft (of niet meer heeft) ook gaat afhangen van de hoogte van de staatsschuld, het tempo waarin deze wordt afgebouwd (indien hij hoger dan 60 procent van het BBP is) en “andere relevante factoren”, zoals in hoeverre de schuld in buitenlandse valuta is gefinancierd. Bij de beoordeling van de gezondheid van de overheidsfinanciën is de staatsschuld waarschijnlijk belangrijker dan het tekort van de overheid. Hier ligt echter niet het fundamentele probleem van het Pact. Het fundamentele probleem is dat de handhaving van de regels in handen is van de ECOFIN. Het opnemen van een schuldcriterium verandert hier niets aan, en maakt de procedure alleen maar ingewikkelder. Dit zou de handhaving van begrotingsdiscipline juist kunnen bemoeilijken doordat minder eenduidig valt vast te stellen of een land de criteria van het Pact overtreedt.

Het handhavingprobleem wordt wel duidelijk erkend door de Commissie en ze stelt ook een uitbreiding voor van het scala aan mogelijke sancties die bovendien in een eerder stadium moeten optreden. Specifiek stelt de Commissie voor om binnen de preventieve arm van het Pact de mogelijkheid op te nemen dat landen een bedrag opzij moeten zetten als ze zich onvoldoende aan hun middellange termijn pad voor de begroting houden. Binnen de correctieve arm zou het bovendien mogelijk moeten zijn, om behalve de al afgesproken financiële sancties de toegang tot de Europese fondsen tijdelijk of definitief te ontzeggen. Maar ook hier geldt dat de handhaving van de regels ingewikkelder en daarmee niet noodzakelijkerwijs betrouwbaarder wordt.

Conclusie

Het totaal aan Commissie voorstellen overziend, kunnen we stellen dat ze op enkele punten tot een verbetering van het Pact leiden, maar dat de twee grootste problemen, het gebrek aan transparantie van overheidsbegrotingen en bovenal het probleem met de handhaving van de regels van het Pact, niet fundamenteel worden opgelost.

Bron foto: Flickr

Referenties:

Calmfors, L, Kopits, G. en C. Teulings (2010). A New Breed of Fiscal Watchdogs, www.eurointelligence.com

Beetsma, R., Giuliodori, M. en P.J. Wierts (2009). Planning to Cheat: EU Fiscal Policy in Real Time, Economic Policy, Vol.24, No.60, pp.753-804