Back

Artikel

Home

ECB moet de rol van toezichthouder niet zomaar accepteren

6 sep 2012
Dossiers: Eurocrisis
Onderwerpen: Monetair beleid
Nu de ECB een belangrijke rol lijkt te krijgen in het bankentoezicht, is het van belang het potentiële belangenconflict tussen haar monetaire en toezichthoudende rol te minimaliseren. Dit belangenconflict speelt momenteel op bij de behandeling van staatsschuld in het toezicht. Alvorens de verantwoordelijkheid voor het toezicht op zich te nemen, moet de ECB eisen dat de bankenregels het risicoprofiel van de staatsschuld van eurolanden beter reflecteren.

De contouren van de Europese bankentoezichthouder beginnen langzaam vorm te krijgen. Als het aan de Europese Commissie ligt zal de ECB een bepalende rol krijgen bij het toezicht op alle banken in de eurozone. Dat laatste punt is cruciaal. Alleen als de zeggenschap van een Europese toezichthouder zich uitstrekt over echt alle banken in de eurozone kan de incestueuze relatie tussen nationale overheden, toezichthouders en banken worden doorbroken.

Schijnargumenten

Een veelgehoord tegenargument is dat de ECB niet de capaciteit heeft om toezicht uit te oefenen op alle 6000 banken. Maar dit argument snijdt geen hout. Het gaat hier immers om de regiefunctie, de zeggenschap en de toegang tot informatie, niet om de daadwerkelijke uitvoering van alle toezichtstaken. Dit schijnargument wordt wederom gebruikt om de koninkrijkjes van nationale toezichthouders te beschermen en de politieke invloed op banken in stand te houden. In de beginjaren van de euro werd daaraan toegevoegd dat Europese banken voornamelijk nationaal actief zijn en dat de nationale toezichthouders de beste kennis hebben van de lokale markt. Als dat zo is, hebben ze er niet veel mee gedaan. En kennis kun je ook delen, als je dat wilt. Het is overigens opmerkelijk dat juist Duitsland als voorstander van politieke integratie zich nu lijkt te verzetten tegen het overdragen van haar zeggenschap over de Duitse banken.

…en echte argumenten

De keuze voor de ECB als Europees toezichthoudend orgaan is controversieel. Vóór toezicht door de ECB pleit haar taak als lender-of-last-resort voor banken. Als een bank een beroep doet op liquiditeitsverstrekking door de centrale bank, dan zal deze moeten oordelen over haar solvabiliteit. Toezichtsinformatie over individuele banken is voor deze oordeelsvorming onontbeerlijk. Een aparte Europese toezichthouder naast de ECB stelt hoge eisen aan de onderlinge coördinatie. Het theoretische voordeel van formeel gescheiden verantwoordelijkheden is gering vergeleken met het reële risico van competentiegeschillen, gebrekkige communicatie en bureaucratische traagheid wanneer snelle besluitvorming nodig is. Een praktische reden om de ECB hiermee te belasten is verder dat het Verdrag van Maastricht hierin voorziet (artikel 25.2 van het statuut van de ESCB) en dat er dus snel kan worden geschakeld.

Het belangrijkste nadeel van het onderbrengen van het toezicht bij de ECB is het potentiële belangenconflict tussen het toezicht en het monetaire beleid. De ECB zal verantwoordelijk worden voor zowel prijsstabiliteit als een stabiel bankwezen. Deze doelstellingen kunnen botsen en zeker in tijden van crisis zal de centrale bank op de proef worden gesteld. De Europese Commissie stelt voor om een Chinese muur tussen de afdelingen toezicht en monetair beleid te bouwen, maar het is beter om belangenconflicten bij de bron aan te pakken.

Hardnekkig belangenconflict

Een urgent belangenconflict doet zich voor met betrekking tot de staatsschuld. Vanuit haar monetaire rol is de ECB terughoudend met het opkopen van Europese staatsobligaties. Gezien de opeenhoping van staatsschuld op de bankbalansen destabiliseert een crisis in de obligatiemarkten echter onmiddellijk het bankwezen. Interventie door de ECB om de banken te stabiliseren kan dan haar monetair beleid compromitteren. Hier wreekt zich de incongruentie tussen het Verdrag van Maastricht en het bankentoezicht aangaande de aard van staatsschuld in de eurozone. Is deze schuld vergelijkbaar met risicovolle schuld in buitenlandse valuta of met risicovrije schuld in een binnenlandse munteenheid? In het laatste geval kan een centrale bank optreden als lender-of-last-resort. In het eerste geval niet. Het Verdrag van Maastricht en de ECB gaan uit van de eerste visie. De no-bailout clausule en het verbod op monetaire financiering waren immers bedoeld om de eurolanden zelf de verantwoordelijkheid voor hun staatsschuld te laten dragen. Dat hierdoor het kredietrisico op staatsobligaties sterk toenam hebben de bankentoezichthouders echter niet willen begrijpen. Zij zijn impliciet uitgegaan van de tweede, risicovrije visie op staatsschuld, door de buitensporige concentratie van overheidsschuld op de bankbalansen toe te staan. Een Griekse bank mocht veel meer uitlenen aan de Griekse overheid dan aan een meer solide AAA private debiteur. Deze twee incompatibele visies ten aanzien van staatsschuld kunnen natuurlijk niet coëxisteren binnen één instelling.

Aanscherping bankregels

Het is daarom hoog tijd om de bankenregulering aan te passen aan het Verdrag van Maastricht. Zo moeilijk is dat niet, omdat de relevante bepaling al in het verdrag staat:

“any measure, not based on prudential considerations, establishing privileged access by community institutions or bodies, central governments, regional, local or other public authorities, other bodies governed by public law, or public undertakings of Member States to financial institutions shall be prohibited.” (artikel 102)

Dit artikel sluit een voorkeursbehandeling van overheden door banken uit, om te voorkomen dat overheden zich indirect monetair financieren door staatsschuld te plaatsen bij bevriende financiële instellingen. Het is tot nu toe een papieren tijger gebleken, omdat een vertaling naar het bankentoezicht uitbleef. Deze nalatigheid is echter eenvoudig te herstellen, door voortaan een risicoweging mee te geven aan staatsschuld en door duidelijke grenzen te stellen aan de hoeveelheid staatsschuld die banken op hun balans mogen hebben (conform de zogenaamde ‘grote posten’- regeling die nu al wordt gebruikt voor private leningen). Wellicht dienen en passant de liquiditeitsregels in Basel III te worden aangepast, omdat deze de banken stimuleren om veel liquide staatsschuld aan te houden.

Terug naar de kern

De kortetermijnconsequenties van deze aanscherping van de bankenregels zijn enorm. Gegeven de ongunstige uitgangspositie is een omvangrijke herschikking van de obligatieportefeuilles van banken nodig. Overheden zullen zich in de toekomst minder gemakkelijk kunnen financieren bij hun banken en moeten naar andere financieringsbronnen uitkijken. Het ligt dus voor de hand om een overgangsperiode in te bouwen waarin de aanpassingen aan de nieuwe regels worden gerealiseerd. Ook moet er in het eurogebied verder worden nagedacht over een lender-of-last-resort voor overheden, wanneer de sluiproute via de banken wordt gesloten en de ECB ooit een einde wenst te maken aan het gebruik van onconventionele monetaire instrumenten als het opkoopprogramma.

Maar op de lange termijn is het een goede zaak wanneer de gezondheid van het bankwezen niet meer afhankelijk is van de overheidsfinanciën. De banken kunnen zich dan weer richten op hun primaire taak, zijnde de financiering van de private sector. Het beëindigen van de bevoorrechte toegang van overheden tot hun banken versterkt bovendien de marktdiscipline op het begrotingsbeleid. Voor de ECB is het grote voordeel dat deze aanscherping het belangenconflict mitigeert. Een paniek in de obligatiemarkten werkt immers niet meer onmiddellijk door in het bankwezen, waardoor de centrale bank niet hoeft te interveniëren om de banken overeind te houden.

Het zou de geloofwaardigheid van de ECB als toezichthouder ten goede komen als zij nu al haar tanden laat zien, door te eisen dat het toezicht zich moet uitstrekken over alle banken in de eurozone en dat er een einde komt aan de gepriviligeerde toegang van overheden tot banken.

Gerelateerde artikelen

Volledig artikel
© copyright 2016 Mejudice
Privacybeleid Voorwaarden voor gebruik