De crisis

Alle EU-lidstaten worden getroffen door het coronavirus en de economische schade zal voor alle lidstaten aanzienlijk zijn. Dan lijkt er geen reden te zijn om de financiële gevolgen van deze crisis op Europees niveau te bestrijden. Dat geldt des te meer omdat er op medisch gebied geen enkele samenwerking en/of coördinatie is en was tussen de lidstaten. Ieder land past zijn eigen recepten toe bij de bestrijding van de epidemie en gaat zelf op zoek naar noodzakelijke medische apparatuur. Sommige landen nemen nauwelijks maatregelen, andere landen roepen de noodtoestand uit en voeren een algehele lockdown in.

Centraal beleid

Juist bij een besmettelijke infectie is het belangrijk dat er op centraal niveau democratisch gedragen besluiten kunnen worden genomen, al was het maar om te voorkomen dat de maatregelen die de lidstaten apart van elkaar nemen niet tegen elkaar inwerken. Maar op centraal niveau (Europese Commissie of Raad van Ministers) worden er geen besluiten genomen, omdat de autonomie van de lidstaten op het gebied van de volksgezondheid boven discussie staat. Commissievoorzitter Ursula von der Leyen wil wel uniebrede maatregelen nemen, maar is gebonden aan de autonomie van de lidstaten (zie De Groene Amsterdammer, 8 april 2020)    

Als de lidstaten autonoom willen zijn over hun volksgezondheidbeleid, dan willen zij zeker ook wel autonoom zijn over de financiering van de kosten van dat beleid. Toch? Volgens de Zuid-Europese lidstaten, inclusief Frankrijk, moeten die kosten wel degelijk Europees gedragen worden. De Nederlandse regering vond van niet omdat de zuidelijke lidstaten verzuimd hebben financiële buffers op te bouwen. Bijna heel Europa inclusief bijna 80 Nederlandse economen (zie hierna) vielen over dit gebrek aan empathie en solidariteit van de Nederlandse regering heen: Italië en Spanje waren zwaar getroffen door het virus, hoe durfde Nederland het dan over financiële buffers te hebben? Toch was dit het moment geweest om hervormingen in de EU te eisen. Helaas, Rutte en Hoekstra hebben die kans voorbij laten gaan, mede wellicht dankzij die 80- economen.

Herverdeling van schuld tussen sterke en zwakke economieën

Waarom de Zuid-Europese lidstaten aandringen op een collectieve financiële oplossing en Nederland daar niet aan wilde, is duidelijk. De zuidelijke lidstaten komen niet zo makkelijk aan geld als de noordelijke lidstaten. Als de kosten van de coronacrisis door de EU als totaal worden gefinancierd, profiteren de Zuid-Europese landen van de makkelijke beschikbaarheid van krediet die de Noord-Europese landen kennen. De Zuid-Europese lidstaten komen moeilijk aan krediet, omdat hun schuld hoog is en omdat zij een zwakke economie hebben. Private beleggers in obligaties van de Zuid-Europese overheden lopen daarom een relatief hoog risico, en eisen als gevolg daarvan een hogere rentevoet dan bij de kredietwaardige, sterke economieën van de Noord-Europese landen. Bij een bestrijding van de financiële gevolgen van de corona-crisis door de EU profiteren de zwakke landen van de sterke landen. Er vindt als het ware herverdeling van schuld plaats. Een deel van de (hoge) schuld in het zuiden wordt overgeheveld naar de (lage) schuld in het noorden.

Sinds Griekenland een beroep doet op het ESM is het nationaal inkomen per hoofd in Griekenland met een derde gedaald.

Waarom de coronacrisis van de EU een transferunie maakt

De al genoemde 80- economen zijn het met die overheveling van schuld eens. Op 1 april 2020 verscheen van hen namelijk in de papieren krant van De Volkskrant een manifest, waarin zij om een Europese financiering van de kosten van de pandemie vragen: “Het is ons eigen belang dat landen als Italië, maar ook Spanje en Portugal, de crisis effectief te lijf kunnen. En of we het leuk vinden of niet, de gemeenschappelijke valuta legt hier extra druk op.”

Het is natuurlijk waar dat de gemeenschappelijke munt het voor structureel zwakke economieën in een muntunie onmogelijk maakt zich via devaluaties concurrerend te houden tegenover structureel sterke economieën. Als zwakke economieën geen kans hebben ook sterk te worden, is de enige mogelijkheid om hun economische ondergang te voorkomen door overdrachten in te voeren van de sterke naar de zwakke economieën. Het is nog afwachten wat de precieze economische effecten van de coronacrisis zullen zijn. Gezien het ontbreken van begrotingsruimte bij de Zuid-Europese regeringen, lijkt een transferunie voor de EU alleen maar dichterbij te komen. Tenzij alsnog de EU veranderd wordt in een ‘echte’ unie van verenigde staten met een centrale autoriteit die afwijkende lidstaten weer op het juiste spoot kan zetten.          

Het ESM is een verzekering, geen noodfonds

Het Europese StabiliteitsMechanisme (ESM) is opgericht nadat Griekenland rond 2010 niet meer op eigen kracht zijn overheidsschuld kon financieren. Het is een fonds dat met geld en garanties gevuld wordt door de eurolanden. Een land dat in aanmerking wil komen voor een lening moet zijn overheidsfinanciën snel op orde brengen door hervormingen en/of bezuinigingsmaatregelen. Daarmee is het ESM geen noodfonds, maar eerder een soort verzekering.

Griekenland weet daar van mee te praten. Sinds Griekenland een beroep doet op het ESM is het nationaal inkomen per hoofd in Griekenland met een derde gedaald. Dit bewijst dat landen die geholpen willen worden door een noodlening van het ESM in feite eerst voor een deel hun economie moeten laten instorten door draconische bezuinigingsmaatregelen. Maar er is, gegeven het verzekeringskarakter van het ESM, geen andere optie. Eerst zal een lidstaat die om hulp vraagt van het ESM de reden voor het uit de hand lopen van zijn overheidsschuld uit de weg moeten ruimen. Die reden is meestal dat er te veel is uitgegeven.

Italië heeft geen ‘automatisch’ recht op een uitkering uit het ESM-fonds

Het verzekeringsprincipe achter het ESM hebben de Italianen niet zo goed begrepen, of ze willen het niet begrijpen. Zo zei oud-premier Enrico Letta in een interview in De Volkskrant dat Italië driemaal zoveel geld in het ESM heeft zitten als Nederland. Letta denkt dat Italië daarom automatisch recht heeft op hulp. Volgens de regels van het ESM heeft een land met een onhoudbaar begrotingsbeleid geen recht op ESM-geld, tenzij het bereid is de reden dat er te weinig financiële middelen zijn via hervormingen te corrigeren. Letta zei ook: “dit virus kent geen grenzen of paspoorten. Het treft zowel landen met een hoge staatsschuld, als landen met een lage staatsschuld - en het heeft op iedere economie dezelfde, angstaanjagende invloed.” Dit is natuurlijk waar, maar dit is precies een argument waarom het ESM niet ingezet kan worden. Gezien het verzekeringskarakter van het ESM kan er alleen uitgekeerd worden als er een beperkt aantal landen getroffen worden. Een verzekering gaat immers failliet als aan alle verzekerden een uitkering moet worden gegeven.

Als het ESM tijdens de corona-crisis geen verzekering is, is het dat nooit

De 80- economen beschouwen het ESM kennelijk ook als een verzekering, want zij schrijven dat landen moeten hervormen om hun huishoudboekje op orde te krijgen, maar: “nu is niet het moment voor die discussie.” Maar wanneer is het dan wel tijd die discussie te voeren? Italië is er al meer dan dertig jaar niet in geslaagd zijn schuld onder de 100% van het nationaal inkomen te krijgen, terwijl volgens EU-afspraken 60% het maximum is. Als er in de afgelopen dertig jaar niet hervormd is, waarom zal Italië dat na de coronacrisis wel doen, zoals de 80- economen kennelijk hopen?

Zonder centrale begrotingsautoriteit in de EU was naleving van de regels niet af te dwingen

Er moet een Europees begrotingsbeleid komen

Een overdracht van ‘coronageld’ uit het ESM zonder voorwaarden vooraf, maakt van het ESM een transferfonds. Het ESM was al die richting opgegaan door het besluit van de raad van EU-ministers van financiën op 4 mei 2018 (zie Verbon, 2019) om het EMS uit te bouwen tot een schokfonds. De toen afgesproken voorwaarden om voor een uitkering uit dat schokfonds in aanmerking te komen, klonken al weinig geloofwaardig. Bij de eerste de beste keer dat er een beroep op het schokfonds gedaan gaat worden, blijft er van die geloofwaardigheid inderdaad weinig over.

Bij het wegvallen van voorwaarden vooraf is er verder geen mechanisme in de EU dat hervormingen kan afdwingen. Daarvoor zou een begrotingsbeleid op EU-niveau nodig zijn. We kunnen dit vergelijken met de situatie in Nederland. Als hier gemeenten in financiële problemen komen, kunnen zij een aanvullende uitkering krijgen volgens artikel 12 van de financiële verhoudingswet. Aan die aanvullende uitkering betalen alle Nederlandse gemeenten mee. Toch vallen meestal maar weinig gemeenten onder de artikel 12-regeling, De reden is dat tegenover de aanvullende uitkering gemeenten een deel van hun zelfstandigheid moeten opgeven. Dat is kennelijk een zo weinig aanlokkelijk perspectief dat gemeenten liever proberen te vermijden in aanmerking te komen voor de artikel-12 status.

Op centraal Europees niveau zou er ook zo’n artikel-12 regeling moeten komen. Wopke Hoekstra had bij de afspraken over de Europese financiering van de gevolgen van de coronacrisis een unieke kans om zo’n regeling in de EU af te dwingen. Het enige dat hij bereikte was dat 240 miljard euro ESM-geld zal worden uitgekeerd onder de voorwaarde dat “zodra de coronacrisis voorbij is, alle eurolanden worden geacht de Europese begrotingsregels weer na te leven.” Let op het woord: “geacht”. Ook voor de corona-crisis werden de eurolanden al geacht de regels na te leven, maar zonder centrale begrotingsautoriteit in de EU was naleving van de regels niet af te dwingen.

Door de coronacrisis had de EU meer een ‘echte’ unie van verenigde staten kunnen worden, maar zowel wat de bestrijding van het virus als wat de financiële gevolgen van de coronacrisis betreft, is er geen enkele vooruitgang in die richting gezet. Er is alleen maar weer een stap richting transferunie gezet.

Referenties

Arnoud Boot et al., Een Europese aanpak is ook in ons belang, De Volkskrant, 1 april 2020.

Daphné Dupont-Nivet en Belia Heilbron, Onderzoek Corona: Het gebrek aan Europese samenwerking (Is het nu te laat?), De Groene Amsterdammer, 8 april 2020.

Enrico Letta, Deze crisis kan dodelijk zijn voor toekomst Europese Unie, interview met De Volkskrant, 30 maart 2020.

Harrie Verbon, “De EU is onvermijdelijk op weg naar een transferunie”, Me Judice, 28 januari 2019.