Back

Artikel

Home

Dilemma's in governance van semipublieke instellingen

21 apr 2015
Onderwerpen: Corporate governance, Publieke sector

Instellingen die werkzaam zijn in de semipublieke sector lijken alleen maar gekenmerkt te worden door mismanagement en een zwakke governance. Michiel Bijlsma en Paul de Bijl stellen dat dergelijke incidenten onlosmakelijk verbonden zijn aan het op afstand plaatsen van de overheid. Meer transparantie en een heldere missie kunnen de governance versterken. Ondanks alle problemen zal de overheid de verleiding moeten weerstaan om zaken naar zich toe te trekken, evenals de neiging om regels op regels te stapelen en het uithollen van prestatie-indicatoren.

Problemen in semi-publieke sector

De afgelopen jaren hebben zich in de semipublieke sector, zoals bij zorginstellingen, woningbouwcorporaties en onderwijsinstellingen, diverse incidenten voor gedaan. Zie het rapport van de commissie Halsema (Commissie Behoorlijk Bestuur, 2013) over hoe een en ander fout kan gaan. Instellingen investeerden bijvoorbeeld in projecten die niet bijdroegen aan hun kernactiviteiten, namen te grote financiële risico's, of hielden onvoldoende rekening met tegenvallende inkomsten dan wel hogere kosten. De reeks aan incidenten leidde tot een roep om een betere governance van semipublieke instellingen. Het kabinet besteedde hier, via een initiatief "Vernieuwing Publieke Belangen", aandacht aan. Semipublieke sectoren vragen om een helder analysekader, met een economische blik op governance. In deze bijdrage proberen we kort zo’n analysekader uiteen te zetten (zie voor uitgebreide verhandeling Bijlsma en de Bijl, 2014).

De economie van semi-publieke sectoren

Voor het begrip 'semipubliek' bestaat geen alom geaccepteerde definitie. In de praktijk geldt dat aanbieders in semipublieke sectoren, die in meer of mindere mate bedrijfsmatig functioneren, op afstand van de overheid een publiek belang dienen. Daarbij grijpt de overheid indirect in, vaak via de bekostiging. Semi-publieke instellingen zijn bijzonder omdat er sprake is van marktfalen en niet-contracteerbare publieke belangen, terwijl deze instellingen op afstand van de overheid staan. Om vanuit economisch perspectief te begrijpen dat deze marktordening optimaal kan zijn, is het van belang rekening te houden met het falen van de overheid. De afstand van de overheid beschermt hen tegen een te gretig ingrijpende overheid. Afstand creëert commitment bij de overheid om niet in te grijpen. Dit stelt bestuurders van semi-publieke instellingen in staat om op basis van eigen expertise en 'decentrale' — en vaak moeilijk controleerbare c.q. overdraagbare — informatie beslissingen te nemen. Een economische ratio voor de semi-publieke organisatievorm is dus dat er zowel marktfalen als overheidsfalen speelt.

Governance als sturingsinstrument?

Hoe kan de overheid bestuurders van semi-publieke instellingen er toe aanzetten om juiste beslissingen te nemen, zonder het stuur over te nemen? Hier komt de governance van semi-publieke instellingen om de hoek kijken. Governance is gezagsuitoefening of aansturing, waarmee de belangen van diverse stakeholders en het bestuur op één lijn worden gebracht (Tirole, 2001). Governance in de semi-publieke sector heeft als doel dat bestuurders de externe effecten van hun keuzes - dus de gevolgen voor de relevante publieke belangen - internaliseren in situaties waarin dat lastig via contracten is af te dwingen. Het gaat dus om de allocatie van de bevoegdheid om knopen door te hakken in onvoorziene omstandigheden: de residual rights of control. In semipublieke sectoren (in de regel non-profitorganisaties) betreft dit de macht om de missie van de instelling te bepalen en te interpreteren, en deze te vertalen in doelstellingen en de dagelijkse besluitvorming binnen de organisatie (Speckbacher, 2008).

Governance van semi-publieke instellingen betekent dus instituties vormgeven die bestuurders aanzetten (of dwingen) om de belangen van belanghebbenden mee te wegen. Het is een systeem van prikkels en een beheersstructuur om bestuurders uiteenlopende belangen te laten internaliseren.

Op zoek naar de balans tussen sturen en loslaten

Bij commerciële ondernemingen sturen aandeelhouders op een goed meetbare doel, namelijk de winst. Dat vereenvoudigt de governance door aandeelhouders. Beslissingen zijn ex ante niet contracteerbaar, maar de effecten van die beslissingen zijn ex post wel observeerbaar, en soms ook meetbaar. Bij semipublieke instellingen, zoals ziekenhuizen, onderwijsinstellingen, of woningbouwcorporaties, ligt dat anders. Ten eerste richten semipublieke instellingen zich op meerdere doelstellingen en publieke belangen, die vaak (vaag) geformuleerd zijn, in termen van moeilijk contracteerbare maatstaven als kwaliteit, betaalbaarheid, toegankelijkheid of bereikbaarheid — al dan niet in combinatie met additionele doelen (denk aan duurzaamheid en ruimtelijke ordening). Dit bemoeilijkt het maken van prestatieafspraken. Ten tweede kunnen consumenten vaak niet 'met de voeten stemmen' om kwaliteit te belonen. Ten derde ontbreekt de markt voor corporate control die ervoor zorgt dat de 'straf' van een overname slecht presterende instellingen disciplineert. Tot slot zijn de consequenties van verkeerde beslissingen minder voelbaar, vanwege soft budget constraints.

Uitvoering van publieke taken door instellingen op afstand van de overheid brengt, in zichzelf, kosten en nadelen met zich mee. De kans op fouten, moreel gevaar en informatie-asymmetrie nemen toe — ofwel, misstanden zijn niet geheel te vermijden. Bestuurders hebben meer dan eens laten zien gevoelig te zijn voor de verleidingen van rent seeking en empire building.

Het risico dat bestuurders 'van het pad raken' leidt tot een roep om het aanhalen van de banden, bijvoorbeeld via overheidsproductie van de betreffende dienst. Maar zoals we eerder stelden, brengt dat het risico van overheidsfalen met zich mee: verkeerde sturing die er niet in slaagt betrokkenheid te creëren en gebruik te maken van moeilijk controleerbare en overdraagbare, omgeving-specifieke kennis. Kortom, een semi-publieke ordening streeft een balans na. Beleidsmakers moeten accepteren dat semipublieke instellingen op afstand staan. Dat neemt niet weg dat semi-publieke ordening om een verstandige uitwerking vraagt, met instrumenten om de governance te versterken.

En hoe dan?

Governance beslaat een breed scala aan instrumenten, onder te verdelen – in volgorde van ingrijpendheid — in drie categorieën:

  1. direct overheidsingrijpen in de vorm van toezicht en regulering; 
  2. indirecte regulering in de vorm van vereisten aan transparantie, financiële verslaglegging, bestuurders, of de wijze van inspraak door belangengroepen; en 
  3. zelfregulering via codes die de sector zelf afspreekt maar niet afdwingbaar zijn. 


Instrumenten van type (1) werken niet goed, vanwege niet-contracteerbaarheid, terwijl instrumenten van type (3) minder goed werken als bestuurders eigen belangen nastreven. Derhalve vormen instrumenten van type (2) de meest voor de hand liggende weg.

Om governance door stakeholders effectief te maken, is het van belang de kosten van informatievergaring en oordeelsvorming door stakeholders te verkleinen. Als er veel (kleine) belanghebbenden zijn, zullen de kosten van het verzamelen van informatie en het uitoefenen van controle immers groter zijn dan de baten. De kosten van informatievergaring en versplintering van stakeholders vormen dan een belemmering. De minst ingrijpende optie voor governance is daarom het afdwingen van transparantie. Belangrijk is dat informatie van verschillende instellingen vergelijkbaar, voldoende uitgebreid, en publiek toegankelijk is. Een verdergaande optie is om stakeholders meer zeggenschap te geven. Stakeholders moeten dan wel taken kunnen delegeren, en er moet controle mogelijk zijn van degene aan wie gedelegeerd wordt.

Een bekend probleem gerelateerd aan zogenaamd stakeholder governance is het gebrek aan een heldere missie voor bestuurders. Voor de efficiënte uitoefening van beslissingsbevoegdheid is het daarom, ten behoeve van helderheid voor bestuurders, van belang dat stakeholders niet te verschillend zijn. Als stakeholders niet in staat zijn om hun beslissingsbevoegdheid effectief uit te oefenen kan de politiek, aanvullend, toezichts- en beheertaken delegeren aan vertegenwoordigers van stakeholders die zeggenschap hebben over de missie en invulling daarvan. Dat kan een manier zijn om de borging van publieke belangen meer decentraal te beleggen, bijvoorbeeld dichter bij de partijen die het meest geraakt worden door de publieke belangen.

Conclusies

Wanneer de overheid de uitvoering van publieke taken, of het borgen van publieke belangen, overlaat aan private of semipublieke instellingen, geeft zij een deel van het 'eigenaarschap' over publieke belangen uit handen. Naast baten brengt dit ook kosten met zich mee in de vorm van een grotere kans op incidenten. Deze zijn niet te vermijden, vanwege de balanceer-act die inherent is aan het ordeningsmodel. We moeten daarom niet de illusie hebben dat er grote verbeteringen mogelijk zijn. Dat blijkt ook wel uit de vele rapporten die geschreven zijn: deze zijn vaak vrij vaag in hun aanbevelingen.

Er zijn wel verbeteringen mogelijk in de marge, bijvoorbeeld door het effectief gebruik maken van transparantie, om instellingen beter vergelijkbaar te maken, en effectiever te kunnen afrekenen op bepaalde prestatie-indicatoren. Transparantie, bijvoorbeeld over de besteding van financiële middelen, vereenvoudigt, en verlaagt de kosten voor stakeholders, van het uitoefenen van governance om zo het management van een instelling te disciplineren. Niet als doel op zich, maar ter ondersteuning van de borging van publieke belangen. Transparantie ontstaat echter niet vanzelf. De overheid moet het in de regel afdwingen. Hierbij spelen drie aandachtspunten.

Ten eerste is het belangrijk om te voorkomen dat prestatie-indicatoren leiden tot uitholling van de niet-contracteerbare kwaliteit van de geleverde diensten. Ten tweede is de uitdaging om niet te verzanden in meer regels — en daarmee in verantwoording afleggen in plaats van verantwoordelijkheid nemen — of in een stapeling van regels die elkaar kunnen tegenwerken. Tot slot bestaat er vanuit de politiek altijd een neiging tot ingrijpen. Dat verhoudt zich slecht tot het feit dat de baten van de semi-publieke marktordening (de gerealiseerde publieke belangen en de vermeden kosten van overheidsfalen) vaak diffuus zijn. Die baten zijn derhalve minder goed zichtbaar dan de kosten van incidenten. Terughoudendheid — telkens weer vanuit de vraag: wat was ook alweer precies het publieke belang dat we wilden borgen? — dient dus een blijvend ankerpunt te zijn.

Referenties

Adviescommissie Rechtspositie Politieke Ambtsdragers (2007), "Normeren en waarderen", rapport, ministerie van BZK, Den Haag.

Bijlsma, M., en P. de Bijl (2014), "De governance van publieke instellingen", TPEdigitaal jaargang 8(4), 31-48, 

Commissie Behoorlijk Bestuur (2013), "Een lastig gesprek", rapport, Den Haag.

Speckbacher, G., 2008, Nonprofit versus Corporate Governance: An Economic Approach, Nonprofit Management and Leadership 18(3), 295-320.

Tirole, J., 2001, Corporate Governance, Econometrica, vol. 69(1), 1-35.

Gerelateerde artikelen

Volledig artikel
© copyright 2016 Mejudice
Privacybeleid Voorwaarden voor gebruik