Back

Artikel

Home

De zoektocht naar een evenwichtige bankbelasting

29 jun 2010
Onderwerpen: Financiële markten
Het politieke debat over de hervorming van regelgeving en toezicht in de financiële sector heeft aan beide zijden van de Atlantische Oceaan een nieuw brandpunt gevonden: belastingen! De klus die regelgevers en toezichthouders niet wisten te klaren, wordt nu de belastinginspecteur toebedacht: de banken dwingen om minder risico te nemen en het bijvullen van de staatskas waarvan de bodem dankzij de recente economische en financiële crisis in zicht is. Van de nieuwe belastingen wordt verwacht dat ze de recente reddingsoperaties financieren, marktverstorende speculatie voorkomen en de systeemrisico’s van grote banken verminderen. Maar zijn belastingen in de financiële sector wel tot dat alles in staat? Een recent memorandum van het IMF (Coterelli, 2010) en voorstellen van de Amerikaanse regering (Witte Huis, 2010) en de Europese Commissie (2010) schetsen sterk afwijkende benaderingen. Nu de Duitse regering zich onlangs tot een belasting op financiële transacties heeft bekeerd, is het internationale debat nog complexer geworden.

Waarom wel bankbelastingen

Er zijn goede redenen om het belastingregime in de financiële sector te heroverwegen. De financiële crisis heeft aangetoond dat de voorspoed van Main Street nauw met die van Wall Street verbonden is. Deze relatie zou ook tot uitdrukking moeten komen in de fiscale behandeling van de sector. Belastingen kunnen in het ontwerp van een stabiele en efficiënte financiële sector een aanvulling vormen op de huidige reguleringsinstrumenten.

…en waarom niet

In tegenstelling tot wat sommige politici lijken te suggereren, vormen belastingen voor de financiële sector echter geen panacee en brengt de voorgestelde bankenheffing, evenals andere modellen die momenteel onderwerp van discussie zijn, eigen risico’s met zich mee.

Belastingen kunnen twee sterk verschillende doelen dienen: overheidsinkomsten genereren of gedrag beïnvloeden door maatschappelijk onwenselijk handelen relatief duurder te maken. Dit onderscheid tussen begrotingsdoelen en gedragsdoelen kan niet alleen orde helpen scheppen in de huidige bespreking van fiscale concepten, maar ook licht werpen op enkele van de dilemma’s waar beleidsmakers momenteel voor staan.

De financiële crisis heeft wereldwijd een zware wissel op overheidsbegrotingen getrokken. Alleen al in Duitsland bedroegen de overheidstoezeggingen om het lokale bankwezen voor ineenstorting te behoeden 24% van het bruto binnenlands product. Dit moet worden gefinancierd! Het voorstel van de Amerikaanse regering om een ‘verantwoordelijkheidsheffing’ voor de crisis op te leggen, is duidelijk gericht op herfinanciering van de aan de crisis gerelateerde kosten. Naast het herfinancieringsaspect wordt ook tot een systematischer herbeoordeling van de fiscale behandeling van de financiële sector opgeroepen. De sector levert met name door zijn btw-vrijstelling structureel minder belastingopbrengsten op dan andere economische sectoren, wat via een extra heffing zou kunnen worden gecompenseerd.

Misplaatste veronderstelling van een stabiliserend effect

Laten we eerst stilstaan bij de belasting op financiële transacties, de nestor onder de diverse modellen. De oorspronkelijke Tobin-tax moest zand strooien in de oververhitte motor van het internationale financiële stelsel en speculatie beperken door de omloopsnelheid en het volume van transacties te verminderen (Tobin, 1978). In de nasleep van de financiële crisis wordt ook het aanzienlijke opbrengstpotentieel van de Tobin-tax steeds vaker belicht. Veel voorstanders kunnen zich tegenwoordig minder goed vinden in de anti-speculatiemerites van de belasting, maar benadrukken dat deze zelfs bij een relatief laag tarief voor een breed scala van financiële transacties een hoog volume aan opbrengsten kan genereren zonder kapitaalstromen ingrijpend te verstoren.

Contraproductieve werking

Transactiebelastingen zijn echter een te grof instrument om marktverstorende speculatie te voorkomen. Sterker nog, vermindering van het handelsvolume kan juist ingrijpen in de prijsontwikkeling doordat afzonderlijke transacties dan sterkere prijsschommelingen en fluctuaties zullen veroorzaken. Voorop staat echter dat er niet bij elke transactie sprake is van marktverstorende speculatie. Speculatie laat zich niet gemakkelijk vaststellen. Wat is bijvoorbeeld de marktverstorende positie: anticiperen op een Grieks overheidsfaillissement of op het uitblijven daarvan? Zijn de bankverliezen in het lagere kwaliteitssegment van de Amerikaanse hypotheekmarkt een gevolg van speculatie of gewoon van slechte beleggingsbeslissingen? Voorbij welke grens in het handelsvolume zijn het speculanten en niet marktpartijen met legitieme behoeften die de marktprijzen van maïs, de euro of Griekse staatsleningen aandrijven?

Regulering een beter instrument

Aangezien belastingen een algemene werking hebben en niet op het specifieke geval gericht zijn, vormen ze een ontoereikend middel om marktverstorende speculatie aan te pakken. In het instrumentarium van regelgevers bevinden zich veel effectievere middelen, zoals handelsvoorschriften of kapitaalbeperkingen. Een goed voorbeeld is de noodzaak om internationale kapitaalstromen te reguleren. De meeste economen zijn het er sinds de Azië-crisis over eens dat er aan volledig geliberaliseerde kapitaalstromen meer risico’s dan voordelen verbonden zijn en dat selectieve reguleringsmechanismen (met name mechanismen die op de looptijdenstructuur van kapitaalstromen gericht zijn) een stabiliserend effect kunnen hebben (Ostry et al., 2010).

Maar staat een internationale transactiebelasting een dergelijk reguleringsmechanisme wel toe? Het algemeen belasten van alle valutatransacties en grensoverschrijdende kapitaalstromen zou de kosten van alle beleggingen in alle landen verhogen, ongeacht of dergelijke stromen door het ontvangende land gewenst zijn. Een transactiebelasting op internationale kapitaalstromen is niet alleen te algemeen om risico’s te verminderen, maar ondermijnt tevens de rechten van kapitaalimporterende landen. In een wereld waarin China de grootste exporteur van kapitaal is en veel opkomende landen als marktpartij steeds zelfbewuster worden, gaat dit idee vergezeld van een onprettige eurocentrische bijsmaak. In plaats van een algemene belasting op kapitaalstromen in ontwikkelde landen zijn gerichte en selectieve kapitaalbeperkingen door de ontvangende landen als instrument veel geschikter.

Het allerbelangrijkst is echter dat het belasten van financiële transacties niet de juiste weg is om roekeloos gedrag en de fragiliteit in de financiële sector te verminderen omdat alle transacties, onafhankelijk van hun risicoprofiel, op basis van hetzelfde tarief worden belast.

Het risico moet worden belast maar niet verzekerd!

Het fenomeen dat bepaalde financiële instellingen te groot, te belangrijk, te sterk verweven enz. zijn om failliet te gaan, heeft privatisering van winsten en socialisering van verliezen tot gevolg. Dit creëert moral hazard, wat weer leidt tot agressieve risicoposities en minder dan optimaal risicobeheer. Financieel beleid heeft betere mechanismen en instrumenten nodig om financiële instellingen ertoe aan te zetten de maatschappelijke kosten van hun risicobeslissingen en potentiële faillissement te internaliseren. Dat is een zware opgave en vereist het volledige spectrum van mogelijke beleidsinstrumenten.

  • Om te beginnen aanvullende kapitaalvereisten, die progressief met de omvang en het systeembelang van financiële instellingen zouden moeten toenemen.
  • In de tweede plaats maatregelen als de ‘Volcker-regel’ om de klassieke intermediairdiensten van banken te scheiden van hun effectenhandel voor eigen rekening, waarmee extra buffers worden ingebouwd. Belastingen kunnen een additionele prikkel vormen om de maatschappelijke kosten van een faillissement te internaliseren door een heffing te verbinden aan de status ‘te belangrijk voor een faillissement’. In veel opzichten verdienen belastingmaatregelen de voorkeur boven restricties en verboden omdat ze financiële instellingen dwingen om hun private voordelen met de maatschappelijke kosten van hun omvang en reikwijdte in evenwicht te houden.¹

Deze reguleringsvlieger gaat echter alleen op als er geen quid pro quo is. Belastingen of bankenheffingen mogen niet als een faillissementsverzekering fungeren. Een bankenheffing die ten goede komt aan een noodfonds om toekomstige reddingsoperaties voor banken te bekostigen, geeft een verkeerd signaal af doordat zij een impliciete garantie voor een expliciete verruilt. Terwijl de markt nu nog het restrisico van uitblijvende overheidsinterventie (zoals in het geval van Lehman Brothers en enkele kleinere banken in de Verenigde Staten en Europa) moet incalculeren, zijn autoriteiten onder het voorgestelde nieuwe mechanisme feitelijk gedwongen te interveniëren en beleggers uit de brand te helpen.² Waar de inzet van speciale belastingen ten behoeve van de algemene begroting aan constitutionele restricties gebonden is, zoals in Duitsland, dienen alternatieve financieringsinstrumenten te worden overwogen.

Hervorm het depositogarantiestelsel

Een beter alternatief zou zijn om het depositogarantiestelsel en zijn prijsstructuur te herzien. Hiermee zou een eerste stap worden gezet om de bijdragen van banken aan het stelsel te relateren aan hun risico’s en omvang. Binnen een oplossing als het door de Federal Deposit Insurance Company (FDIC) gehanteerde beginsel van de laagste kosten zouden alleen kleine spaarders bescherming blijven genieten, terwijl andere marktparticipanten vanwege de kans op verlies ten minste een kleine prikkel behouden om een goede risicobeoordeling te maken. Resterende belanghebbenden zoals aandeelhouders zouden het volledige verlies moeten dragen.

…en doe het op Europees niveau

Oplossingen zijn alleen zinvol op Europees niveau. Multilaterale maatregelen in de EU, zoals concurrentieregels, kunnen een geloofwaardige bescherming bieden tegen het gebruik van garantiegelden voor expliciete reddingsoperaties, terwijl het toenemende grensoverschrijdende karakter van het Europese bankwezen een reguleringsoplossing op Europees niveau onontkoombaar maakt. Zoals besproken door Beck et al. (2010) heeft de huidige crisis de tekortkomingen en lacunes in het reddingsmaatregelen voor het Europese bankwezen aangetoond en is er geen ander haalbaar alternatief dan overstappen op een kader voor banken op Europees niveau dat zowel beslissingsmacht omvat op het terrein van financiering als interventie. Dit zou Europa de kans geven het financiële trilemma (Schoenmaker, 2009) te boven te komen.

¹Zie Beck (2010) voor een nadere bespreking van de verschillende mogelijkheden voor de hervorming van regelgeving.

²Zie Schoenmaker (2010) voor een nadere bespreking van een dergelijk resolutiefonds, met inbegrip van een procyclische nadruk.

* Deze column is gebaseerd op een eerdere Duitstalige column (‘Steuern in der Finanzmarktpolitik – Die Spreu vom Weizen trennen’), die gepubliceerd is op Oekonomenstimme.

Referenties:

Beck, T. (2010), ‘Regulatory Reform after the Crisis: Opportunities and Pitfalls’, CEPR Discussion Paper 7733.

Beck, T., D. Coyle, M. Dewatripont, X. Freixas en P. Seabright (2010), ‘Bailing out the banks: reconciling stability and competition’, CEPR report.

Coterelli, C. (2010), Fair and Substantial—Taxing the Financial Sector.

Europese Commissie (2010), “Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic And Social Committee and the European Central Bank - Bank resolution funds”.

Ostry, J., A. Ghosh, K. Habermeier, M. Chamon, M. Qureshi en D. Reinhardt (2010), ‘Capital inflows: the role of controls’, IMF Staff Position Note.

Schoenmaker, D. (2009), The financial crisis: financial trilemma in Europe, VoxEU.org, 19 December.

Schoenmaker, D. (2010), Do we need a separate resolution fund?, VoxEU.org, 14 January.

White House (2010), President Obama Proposes Financial Crisis Responsibility Fee to Recoup Every Last Penny for American Taxpayers.

Tobin, J. (1978), ‘A Proposal for International Monetary Reform’, Eastern Economic Journal, 153–159.

Volledig artikel
© copyright 2016 Mejudice
Privacybeleid Voorwaarden voor gebruik