Back

Artikel

Home

De maakbaarheid van globalisering

24 jul 2008
Onderwerpen: Globalisering, Internationale handel, Marktwerking
In het huidige tijdperk van globalisering beschikt de Nederlandse overheid nog over voldoende eigen of nationale beleidsruimte. Dit idee gaat in tegen de veelgehoorde opvatting dat overheden en burgers zich maar hebben aan te passen aan de eisen die globalisering blijkbaar stelt. Het idee dat de Nederlandse beleidsruimte verdwenen is klopt niet en is contraproductief.(1)

Globalisering en de standaardanalyses

De Sociaal-Economische Raad (SER) kreeg in het voorjaar van 2007 van het kabinet Balkenende een nogal brede adviesaanvraag over globalisering. Toegespitst op Nederland wilde de regering eigenlijk kort gezegd weten wat de impact van globalisering is op onze economie en welke beleidsimplicaties hieruit volgen. Over de oorzaken en gevolgen van globalisering en de verschillen en overeenkomsten tussen oude en nieuwe globalisering is natuurlijk al zeer veel geschreven. Op basis van de literatuur zou de SER het volgende advies naar het kabinet hebben kunnen sturen:

Globalisering is per saldo gunstig voor de Nederlandse economie. Zonder deelname aan globalisering zou de groei van ons inkomen en werkgelegenheid significant lager uitvallen. Globalisering gaat wel gepaard met verdelingseffecten, en kent dus ook verliezers, maar de negatieve effecten zijn vooralsnog beperkt.

De belangrijkste beleidsimplicatie is dat het aanpassingvermogen van onze economie toereikend dient te zijn. Weliswaar zijn er verschillen tussen oude en nieuwe (outsourcing) globalisering maar deze verschillen zijn nog niet fundamenteel.

Nederland profiteert maximaal van globalisering als we inzetten op kwaliteit en daarmee op productiviteitsgroei (scholing, innovatie en versterken vestigingsklimaat).

Bovenstaande standaardantwoorden zijn niet onjuist of irrelevant. Integendeel, onder economen en beleidsmakers bestaat er een grote mate van consensus over de impact van globalisering. Die consensus verdwijnt echter wanneer nader wordt ingegaan op de vraag wat eigenlijk onder aanpassingsvermogen moet worden verstaan.

Globalisering is breder

Het zou om meerdere redenen een gemiste kans zijn geweest als het SER-advies niet meer zou bieden dan een analyse met standaardrecepten. In de eerste plaats zou een dergelijk advies relatief weinig toevoegen aan eerdere analyses over de betekenis van globalisering of internationalisering voor Nederland. In de tweede plaats bevestigt een dergelijk advies zowel de uitgesproken voor- als tegenstanders van globalisering slechts in hun (voor)oordelen waarna beide partijen weer kunnen overgaan tot de orde van de dag. Beide partijen zien globalisering en de druk het nationale beleid aan te passen als onafwendbaar. Het verschil zit vooral in het oordeel over die ontwikkeling: we moeten als Nederland gelukkig/helaas wel mee doen (doorhalen al naar gelang het globaliseringsgeloof).

Bijgevolg zou een advies over globalisering langs de meer geijkte lijnen ook een standaardreactie oproepen over concrete beleidsmaatregelen. Al snel verengt het beleidsdebat over een centraal concept als aanpassingsvermogen dan tot een discussie over alleen meer marktwerking of meer flexibilisering. De term aanpassingsvermogen suggereert bovendien dat we ons als Nederlandse economie blijkbaar maar domweg aan te passen hebben aan de wereld van de globalisering. Het suggereert met andere woorden een wereld waarin de nationale beleidsruimte nihil is en ook een wereld waarin, gegeven de sterk toegenomen internationale factormobiliteit, het om vooral neerwaartse aanpassing (een zogenaamde ‘race to the bottom’) zou gaan, een fenomeen dat in strijd is met de feiten.

Tunnelvisie

Het idee van de minimale eigen beleidsruimte resulteert ook in een tunnelvisie op het globaliseringsvraagstuk, een aandoening die het zicht op de feiten ontneemt en beleidsopties nogal vertroebelt. Ten einde verder te komen dan de standaardrecepten wordt hier bepleit het omgekeerde uitgangspunt te hanteren: in het huidige tijdperk van globalisering doet nationaal beleid er juist meer toe dan ooit! Nationaal beleid anno 2008 heeft grotere gevolgen dan vroeger, in zowel positieve als negatieve zin. We kunnen niet meer stellen dat het allemaal wel goed zal komen met onze economie als we ons maar aanpassen aan de eisen die globalisering klaarblijkelijk stelt. Sterker, de bal wordt teruggespeeld naar de nationale politiek om zelf inhoud te geven aan een beleidsmix die niet alleen past bij Nederland en onze economie versterkt maar die ook burgers en bedrijven overtuigt.

Waarom gaat het verhaal over de verdwenen beleidsruimte mank?

Stel dat er twee landen zouden zijn die economisch gezien volstrekt identiek zijn op één verschil na: de hoogte van de winstbelasting. Bij volledige kapitaalmobiliteit is de conclusie dan duidelijk, het kapitaal verhuist naar het land met de laagste winstbelasting. Nu is in de werkelijkheid de hoogte van het (effectieve) belastingtarief een zeker niet onbelangrijke vestigingsfactor voor bedrijven maar binnen bijvoorbeeld de context van de Europese Unie (EU) is het niet zo dat kapitaal massaal verhuist naar de Baltische staten waar het vennootschapsbelastingtarief tot bijna 0 procent is gereduceerd. Dit komt omdat de Baltische economieën en die van landen als Nederland en Duitsland verre van identiek zijn.

Gemiddeld genomen verkiezen bedrijven Nederland boven Letland omdat vestiging in de zogenaamde core van de EU agglomeratievoordelen met zich meebrengt. Voordelen die zowel met de aanbodzijde als de vraagzijde van de economie van doen hebben. Nog los van overheidsbeleid, clusteren bedrijven omdat er locatiegebonden positieve schaaleffecten en spillovers zijn, bijvoorbeeld in de vorm van kennis-spillovers, de nabijheid van toeleveranciers of de beschikbaarheid aan een pool van gekwalificeerde arbeid. Onderzoek laat duidelijk zien dat een dergelijke clustering van economische activiteiten belangrijk is. Agglomeratie- of clusteringvoordelen zijn er ook vanuit vraagkant: de nabijheid van afzetmarkten maakt Nederland tot een aantrekkelijker vestigingsplaats dan Letland.

De wereld is niet plat

Wat betekent het bestaan van dergelijke agglomeratie-effecten? In de eerste plaats dat landen nimmer identiek zullen zijn. De wereld is niet plat en zal het ook niet worden. Dit gaat regelrecht in tegen het populaire beeld dat de publicist Thomas Friedman naar voren brengt in zijn boek The World is Flat.(2) In de tweede plaats kunnen landen vanwege het bestaan van agglomeratievoordelen van elkaar verschillen in hun beleid en beleidsvoorkeuren. In derde plaats komen deze agglomeratievoordelen niet uit de lucht vallen en bepaalt het overheidsbeleid mede de omvang van deze voordelen. Investeringen door de overheid de sociale en fysieke infrastructuur dragen in belangrijke mate bij aan de agglomeratievoordelen. Hèt kenmerk van agglomeratiemechanismen is dat het gaat om schaaleffecten en externaliteiten, bij uitstek de redenen waarom er een rol is voor overheidsbeleid. Ten vierde, als nationale overheden de aantrekkingskracht van een land en het groeipotentieel tot op zekere hoogte zelf kunnen beïnvloeden door het aantrekken of behouden van mobiele productiefactoren dan leidt dit tot beleids- of systeemconcurrentie. Dit geeft ook aan dat het bestaan van beleidsruimte geen vrijbrief is om maar achterover te leunen. Integendeel, landen ´concurreren´ (3) met elkaar als het om het vestigingsklimaat gaat en de vraag voor Nederland is met wie we (willen) concurreren.

Waarom is anno 2008 het benutten van beleidsruimte zo belangrijk?

Met de sterk toegenomen factormobiliteit is een goede benutting van de aanwezige beleidsruimte van groot belang. Naast de reeds hoge kapitaalmobiliteit is de verwachting dat de arbeidsmobiliteit in de diensteneconomie van de 21e eeuw sterk zal kunnen toenemen. Maar er is nog een reden om ons beter af te vragen wat we met de nog steeds aanwezige beleidsvrijheid kunnen doen.

Als je als lager opgeleide werknemer ergens in een Nederlandse achterstandswijk woont dan lijkt het soms dat globalisering vooral goed is voor anderen en jij de lasten mag dragen (baanonzekerheid, letterlijk en figuurlijk de concurrentie om de hoek uit lage(re) lonen landen) en dat ook de aanpassingkosten niet gelijk zijn verdeeld (afslanking welvaartsstaat). Wat dit betreft hebben de tegenstanders van globalisering een punt.(4) Globalisering vergroot de onzekerheid. En als we economen als Alan Blinder (2006) of Richard Baldwin (2006) mogen geloven dan krijgen steeds meer mensen met deze onzekerheid te maken naarmate diensten beter verhandelbaar zullen worden en, dwars door allerlei sector- en scholingskwalificaties heen, de impact van globalisering op de individuele werkgelegenheid meer onvoorspelbaar zal worden. Dit vraagt om een overheid die niet alleen haar burgers toerust om met deze meer volatiele wereld om te gaan (scholing), maar ook om een overheid die via sociale zekerheid wellicht eerder meer dan minder moet gaan doen aan de bescherming van individuele burgers. Ook hier geldt dat in geval van marktfalen er een rol is voor de overheid, wie kan zich immers privaat verzekeren tegen de mogelijke gevolgen van globalisering?

Het is in dat verband ook niet voor niets dat de meest open economieën ook dikwijls een bovengemiddelde grote overheidssector en welvaartsstaat kennen. Overigens geldt de toegenomen onvoorspelbaarheid van globalisering niet alleen de werknemers maar evenzogoed de bedrijven. Recent onderzoek laat zien dat binnen een bepaalde sector er enorme, en deels niet te verklaren, verschillen zijn tussen op het oog gelijksoortige bedrijven wat betreft hun gedrag in termen van export, buitenlandse investeringen en outsourcing.

Globalisering is maakbaar

Inzetten op het versterken van de nationale beleidsruimte is een middel en geen doel. Het doel is het aanwezige en aan te trekken potentieel aan kapitaal en arbeid zo goed mogelijk in te zetten, dat wil zeggen op een zo productieve mogelijke wijze. Uiteindelijk is voor de Nederlandse economie een hogere productiviteit de sleutel tot de economische groei in het tijdperk van globalisering. Maar productiviteitsgroei komt niet vanzelf tot stand: het zijn de bedrijven en de werknemers die daarvoor moeten zorgen. Maar zonder een overheidsbeleid dat de inspanningen van de private sector ondersteunt door juist in geval van ver(der)gaande globalisering meer of vernieuwend te “investeren” en te “verzekeren” lukt dat niet.

…maar wie durft?

De economische uitgangspositie van Nederland aan het begin van de 21e eeuw is prima, de beleidsruimte om een eigen invulling aan globalisering te geven is aanwezig, het enige wat nu nog ontbreekt zijn de politieke keuzes en moed. In het SER-advies Duurzame globalisering wordt terecht vastgesteld dat ook voor een relatief klein land als Nederland de maakbaarheid van globalisering groter is dan meestal wordt aangenomen. De eerste kabinetsreactie op het SER-advies ondersteunt deze conclusie. Maar ook hier geldt wie A zegt ook B moet durven zeggen. De erkenning dat we zelf nog steeds in belangrijke mate richting kunnen geven aan de betekenis van globalisering voor onze economie schept ook de verplichting met duidelijke beleidsvoorstellen ter zake te komen. In die zin is het SER-advies uiteindelijk vooral een oproep aan alle andere sociaal-economische beleidsmakers en adviseurs binnen en buiten de spreekwoordelijke Nederlandse polder om kleur te bekennen. Globalisering vraagt niet om een passieve houding en een misplaatst Calimero-gevoel, maar juist om het besef dat eigen beleidskeuzes er onverkort toe doen. Wordt dus hopelijk binnenkort vervolgd…

Referenties

Blinder, A.S., 2006, “Offshoring: The Next Industrial Revolution?”,Foreign Affairs, March/April 2006.

Blinder, A.S., 2007, “Offshoring: Big Deal, or Business as Usual?”, CEPS Working Paper, no. 149, Princeton University.

Baldwin, R., 2006, “Globalisation: the Great Unbundling(s)”, Report for the Prime Minister’s Office, Economic Council of Finland.

Leamer, E.E., 2007, “A flat world, a level playing field, a small world after all, or none of the above: a review of Thomas L. Friedman’s the World is Flat”, Journal of Economic Literature, XLV, 83-126.

Eindnoten

(1) Op 20 juni 2008 heeft de Sociaal-Economische Raad haar advies over globalisering vastgesteld. Het SER-advies is het antwoord op de adviesaanvraag over globalisering van het kabinet aan de SER. Als lid van de SER-commissie die dit advies heeft voorbereid, heb ik ergens halverwege het adviestraject op persoonlijke titel een korte notitie geschreven waarin wordt geprobeerd uit te leggen waarom het beeld van de verdwenen beleidsruimte mank gaat en contra productief is. Hierbij ter stimulering van de discussie over de beleidsimplicaties van globalisering een licht aangepaste versie van deze notitie.

(2) Lees voor een kritische ontleding van Thomas Friedmans boek de bijdrage van Ed Leamer (2007).

(3) De aanhalingstekens zijn bedoeld om aan te geven dat de concurrentiegedachte die standaard voor bedrijven wordt gehanteerd zeker niet klakkeloos op de overheden kan worden toegepast.

(4) Helaas wordt dit kritiekpunt veel minder vaak naar voren gebracht dan de misplaatste zorgen die voortkomen uit de idee dat het globaliseringsproces een stoelendans is waarbij op enig moment maar ook in de tijd gezien een vaste hoeveelheid banen en goederen over de wereld zwerft en waarbij de (baan)winst van de een het verlies van de ander impliceert. Vrij naar Alan Blinder (2007, p. 31), wie 100 jaar geleden had moeten uitleggen hoe anno 2008 met een bevolkingsomvang van ruim 16 miljoen mensen (t.o.v. 5 miljoen in 1907) met een kleine landbouwsector (in termen van werkgelegenheid) al die Nederlanders aan de kost zouden moeten komen en hoe desondanks een verveelvoudiging van het inkomen per hoofd kon worden gerealiseerd had ongetwijfeld het antwoord schuldig moeten blijven.

Gerelateerde artikelen

Volledig artikel
© copyright 2016 Mejudice
Privacybeleid Voorwaarden voor gebruik