Goed of geld

Het voorstel van het Libra-consortium (2019) heeft veel stof doen opwaaien, waarbij allerhande mogelijkheden van, en bezwaren tegen deze innovatieve betaalvorm de revue passeren. Er zijn dan ook nog veel vraagtekens te plaatsen bij hoe de infrastructuur en het uiteindelijke gebruik van de Libra er uit gaat zien. Een eerste vraag is of de Libra is op te vatten als een verhandelbaar goed, waarbij de prijs op een markt – in dit geval de Libra-markt – tot stand komt zoals dat bij grondstoffen en ook bij cryptomunten zoals de Bitcoin het geval is. In dat geval ligt regulering vanuit monetair oogpunt niet in de rede. Overigens is er ook dan, net zoals bij de echte cryptomunten, aanleiding zich zorgen te maken over crimineel gebruik van de Libra. Te denken valt aan witwassen en aan het buiten het zicht van de fiscus houden van transacties en vermogen.

De Libra is echter geen (gewone) cryptomunt, zoals in reactie op het voorstel van het consortium veelal wordt beweerd. De munt wordt niet via een veel computertijd en energie vergend computeralgoritme gedolven. Bovendien verschilt de onderliggende blockchaintechnologie voor de administratie van houderschap van, en transacties met de Libra sterk van die van de bekende cryptomunten. Een cruciaal verschil is dat de Libra een stabiele munt moet worden. In het voorstel van het consortium wordt de waarde van de Libra via een gecentraliseerd systeem gestabiliseerd. De Libra zal als onderliggende waarde een mandje munten oftewel bestaand fiatgeld hebben (Libra consortium, 2019). Bij een vaste samenstelling van het mandje betekent het een vaste wisselkoers zodat er geen reden is om de Libra uit speculatieve redenen aan te houden. De uiteindelijke vorm van de Libra is bovendien afhankelijk van de reactie van de samenleving en beleidsmakers. Het Libra-project is daarom meer dan, zoals beweerd wordt, de start van een nieuw, maar verder gewoon, betaalsysteem. Vanwege het ontwerp gericht op een stabiele betaaleenheid, de gerichtheid op het reguliere betalingsverkeer en de onzekerheden over wat de uiteindelijke toepassingen en effecten van Libra zullen zijn, ligt het voor de hand de Libra in eerste instantie als geld op te vatten. Dat zou het Libra consortium tot een geldscheppende instelling maken dat zich dient te houden aan de voorschriften die voor dergelijke financiële instellingen gelden. Wanneer het consortium alleen in Zwitserland (Genève) gevestigd is, gelden de Zwitserse voorschriften, maar wel binnen de internationale afspraken. In dat geval wordt het Nederlandse houderschap van Libra’s op gelijke wijze behandeld als tegoeden van Nederlanders op buitenlandse bankrekeningen.

Publieke belangen

Als de Libra als geld wordt beschouwd en het consortium als geldscheppende instelling, zijn er verschillende publieke belangen in het geding die door regelgeving en handhaving moeten worden geborgd. Wanneer het consortium een Zwitserse bankvergunning heeft, geldt de internationale regelgeving voor bankentoezicht. Publieke belangen zijn hierbij rechtsbescherming als collectief goed (privacy – waaronder transparantie over het gebruik van betaalgegevens - en het tegengaan van crimineel gebruik), maar ook het voorkomen van een bankencrisis via de Bazel III voorschriften. De vraag is of in het geval van alleen een Zwitserse bankvergunning nog verdere regulering nodig is om het specifiek Nederlandse publieke belang te borgen.

Wanneer het consortium een Nederlandse bankvergunning krijgt, wordt het een geldscheppende instelling waarbij de Libra tegoeden van ingezetenen tot de Nederlandse geldhoeveelheid worden gerekend. In dat geval is er mede vanuit het monetaire stabilisatiebeleid sprake van een publiek belang. De mate waarin de Libra vanuit dat perspectief bijdraagt aan de binnenlandse geldschepping kan worden afgelezen aan de veranderingen in de tegenposten van de Libra tegoeden op de balans van de Nederlandse Librabank. Geldschepping wordt daarbij bezien vanuit de nationale boekhouding van een gesloten stelsel balansen (zie Compaijen en Den Butter, 1991). De veranderingen in de tegenposten van de geldhoeveelheid (inclusief Libra-tegoeden) op de geconsolideerde balans van de Nederlandse geldscheppende instellingen geeft dan aan in hoeverre de geldschepping van de Libra, gegeven de geldvraag, tot geldvernietiging bij andere bronnen van geldschepping leidt. Hierbij zij opgemerkt dat het Facebook consortium beoogt om de gemunte hoeveelheid Libra’s volledig af te dekken: “it is backed by a reserve of assets designed to give it intrinsic value” (Libra Consortium, 2019, blz. 3). Daarbij geschiedt het afdekken met kortlopende vorderingen op andere geldscheppende instellingen en de overheid. Bij consolidatie van de balansen vallen dergelijke vorderingen weg hetgeen zou betekenen dat de geldschepping ten behoeve van de Libra geen (of nauwelijks) invloed heeft op de totale verandering in de geldhoeveelheid. Dit doet denken aan een depositobank waar ook gepoogd wordt door afdekking van de private tegoeden zo min mogelijk eigenstandige geldcreatie te bewerkstelligen. Dat vraagt wel een goede afstemming van de aangehouden reserves op de vraag naar tegoeden, hetgeen zeker bij de Libra met de koppeling aan de waarde van een internationaal valutamandje zeer ingewikkeld en moeilijk uitvoerbaar lijkt. Bovendien vindt die afdekking (waarschijnlijk) op de balans van het Libra-consortium internationaal geconsolideerd plaats zodat er op nationaal niveau wel degelijk effecten op de geldschepping, dan wel op de nationale geldhoeveelheid kunnen zijn. Het beleid van het Libra-consortium kan daarom een rol gaan spelen in de financiële markten. Afhankelijk van de uiteindelijke schaal van het Libra-project kan het belang van de afdekkingsstrategie van de Libra vergelijkbaar worden met het belang van de monetaire strategie van de centrale banken.

Betalingsverkeer of ook kredietverlening

Een volgende vraag is of de Libra uitsluitend een voorziening van geld in het betalingsverkeer biedt die de transactiekosten verlaagt, of dat via de Libra ook kredietverlening plaatsvindt. In ieder geval lijkt het voornaamste doel van de Libra het internationale betalingsverkeer te faciliteren. Dan kan de Libra een bijdrage leveren aan het publiek belang, in de zin dat het betalingsverkeer is op te vatten als een collectief goed, waarbij het niet-rivaliserend en niet-uitsluitbaar behoort te zijn (zie Den Butter en Mallekoote, 2019). Aan het criterium van het niet-uitsluitbaar zijn van het betalingsverkeer is momenteel niet zonder meer voldaan, zeker bij degenen die niet digitaal geletterd zijn, of zelfs niet over een reguliere bankrekening kunnen beschikken. Juist de toegankelijkheid voor iedereen vormt een belangrijk argument voor de invoering van de Libra, tenminste wanneer men via een mobiele telefoon toegang tot internet heeft. Zeker in gebieden met een onderontwikkeld bankwezen en/of door inflatie gefrustreerd betalingsverkeer kan dat tot een aanmerkelijke verlaging van de transactiekosten leiden. Dat betekent meer transacties en meer welvaart. Vanuit dat oogpunt is de Libra goed geld. Daarbij lijkt de Libra op elektronische bankbiljetten: betalingen in Libra kunnen direct tussen verkopers en kopers worden afgewikkeld, zonder tussenkomst van een bank zoals dat bij girale overschrijvingen het geval is.

Toch laat het zich aanzien dat de Libra niet alleen in het betalingsverkeer gebruikt gaat worden. Een belangrijke functie van de Libra is dat het gebruik ervan via open source mogelijk is, zodat private partijen apps kunnen ontwikkelen waarbij zij kredietverlening inbouwen, bijvoorbeeld via handelskrediet. Het betekent dat deze kredietverlening een punt van zorg en mogelijk ook van regulering voor de monetaire autoriteiten dient te zijn. Dit gebruik van de Libra heeft geen directe invloed op de geldschepping, zoals bij bankkrediet het geval is, maar wel indirect aangezien de vraag naar de Libra hiermee niet alleen bepaald wordt door de behoefte aan transactiekassen, maar ook voor een deel door de kredietvraag.

Meer in het algemeen hangt de urgentie en draagwijdte van de regelgeving die nodig is om het publiek belang van de Libra te borgen af van het vertrouwen dat de Libra bij de gebruikers weet op te bouwen. Het blijft een betaalmiddel met een fiduciair karakter, waarbij de totale door het consortium te munten hoeveelheid Libra’s door de gebruikersvraag bepaald wordt.

Innovatie, onzekerheid en regulering

De golf van technologische ict-innovaties is met het Libra-voorstel in het hart van, of in ieder geval dichtbij ons geldstelsel aangekomen. Het Libra-consortium vraagt nadrukkelijk om richting van de regelgevers (hearing American Congress, 2019). De Libra is een innovatie in de Schumpteriaanse zin (Heertje, 2006). Zij combineert een aantal bestaande elementen zoals een betalingssysteem, digitaal geld en een privaat platformbedrijf tot iets wat nog niet bestaat. Het is een innovatie die via het verlagen van transactiekosten en het beschikbaar stellen van nieuwe betaalmogelijkheden wereldwijd een enorme potentie tot welvaartsverbetering in zich bergt.

Er zijn flink wat known unknowns over de uitwerking op onze economische ordening van de Libra in haar eindstaat

Maar het is ook een innovatie waarvan de eindstaat op dit moment nog onbepaald is. Zeker is dat net als met andere grote innovaties zoals sociale media (zoals Twitter en Facebook) de Libra niet (helemaal) past in de bestaande beleids- en toezichtstructuren, en mogelijkerwijs grote neveneffecten heeft. Kortom zoals ook de bovenstaande speculatie over de rol van de Libra in het betalingsverkeer toont, zijn er flink wat known unknowns over de uitwerking op onze economische ordening van de Libra in haar eindstaat. In ieder geval zal de Libra via de verschillende positieve en negatieve (neven)effecten, die nu nog niet te overzien zijn, zich ook in de monetaire sfeer gaan manifesteren. En dat maakt de juiste beoordeling van het project van groot belang voor monetaire beleidsmakers.

De president ('Governor') van de Bank of England betoogt dat het vaststellen van de maatschappelijke condities waarbinnen private initiatieven als Libra gaan opereren ex ante moet gebeuren. En dus niet, zoals bij de opkomst van de sociale media, ex post, namelijk pas nadat miljarden mensen actief gebruik zijn gaan maken van deze innovatieve diensten (Carney, 2019). De sociale media platformen van Twitter en Facebook zijn, net als de gebruikelijke intermediairs in het betalingsverkeer, gebaseerd op tweezijdige markten waarbij gebruikers zowel aanbieders als consument zijn. Netwerkeffecten en neveneffecten spelen bij de opkomst van sociale media een grote rol. Het zijn innovaties die enorme invloed op ons maatschappelijk gedrag hebben gehad, maar inmiddels ook cruciaal zijn voor onze democratische processen. Dat leidt in meer algemene zin tot allerlei nieuwe vraagstukken, die relevant zijn bij het oordeel over de Libra (Susskind, 2018). Als bijvoorbeeld een politicus verwijderd wordt van zo’n sociale media platform moeten we ons in de beoordeling van de rechtmatigheid daarvan op bestaande wetten en regels baseren, zoals de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid diensten en goederen aan te bieden in onze economische ordening. Een disruptieve innovatie zoals de Libra kan echter ook nieuwe beleidsafwegingen over borging van het publiek belang oproepen wanneer het bestaande wettelijk beoordelingskader niet langer passend is. In het bovenstaand voorbeeld van de verwijderde politicus betreft het de vraag of een dienst van sociale media, hoewel een privaat initiatief, in bepaalde gevallen het karakter heeft van een niet-uitsluitbaar collectief goed vanwege het belang voor ons maatschappelijk en politiek debat.

Toezichthouders moeten zich voorbereiden op een eindstaat waarin de Libra als geld is op te vatten zodat regelgeving ten aanzien van geldcreatie en monetaire stabiliteit nodig is. 

Bestaande wetten en regels toepassen op nieuwe ontwikkelingen gebeurt deels door de interpretaties van onze rechtelijk macht. Waar dat geen uitkomst biedt, ontstaat bij innovatieve diensten een proces waarbij nationale en supranationale beleidsmakers deels jurisdictie overstijgende nieuwe afwegingen over het publiek belang en onze economische ordening moeten maken. Drie vragen komen rondom de snelle opkomst van de invloed van de sociale media in onze democratische besluitvorming steeds terug:

• Moeten de implicaties van innovaties van te voren bekend en gereguleerd zijn alvorens deze in de praktijk te brengen?
• Is de scheiding tussen publiek en privaat zoals we die kennen nog van toepassing en hoe gaan we om met hybride vormen? en
• Waar is de bestaande wet- en regelgeving en toezichtarchitectuur van toepassing, en welke instrumenten en regels zijn daarnaast nog nodig?

De casus van de sociale media kan helpen om bij de heersende verwarring over het Libra-project de potentiële impact daarvan op de monetaire verhoudingen en de vraagstukken waar wet- en regelgevers voor staan te conceptualiseren. Bovenstaande vragen kunnen daarom een richtsnoer zijn bij het nadenken over de reactie op het innovatieve voorstel dat het Libra-consortium heeft gedaan.

Conclusie

De Libra biedt de belofte van een efficiënt wereldwijd betaalmiddel waarbij betalingen direct tussen kopers en verkopers kunnen plaatsvinden. Dat verlaagt de transactiekosten in handelstransacties en bevordert de welvaart. In die zin kan de Libra een welkome aanvulling in het betalingsverkeer vormen (zie ook Boonstra, 2019). Wel kunnen er verschillende publieke belangen in het geding zijn waarvan de borging tot overheidsbemoeienis noopt. Dat betreft in de eerste plaats privacybescherming, het tegengaan van belastingontduiking en gebruik van de Libra voor criminele transacties. Maar ook moeten toezichthouders zich voorbereiden op een eindstaat waarin de Libra als geld is op te vatten zodat regelgeving ten aanzien van geldcreatie en monetaire stabiliteit nodig is. Voor zover de Libra gebruikt gaat worden bij de kredietverlening is dat een reden tot overheidszorg. Het proces om tot de juiste regelgeving te komen is, zoals bij alle innovaties, iteratief. Vraagstukken die nu spelen bij de sociale media en onze democratische besluitvorming kunnen hierbij richting geven aan monetaire en financiële beleidsmakers.

Referenties:

Boonstra, W. (2019), De Libra is een welkome aanvulling op het financiële stelsel, Me Judice, 17 juli 2019.

Butter, F.A.G. den, en P.M. Mallekoote (2019), The payment system as a public good? Lessons learned in the Netherlands, Journal of Payments Strategy & Systems, 12 (4), blz. 304-313.

Carney, M. (2019), Enable, empower, ensure; A new finance for the new economy, Speech, 20 June 2019, Bank of England.

Compaijen, B. en F.A.G. den Butter (1991), De Nederlandse Economie 3; Het Jaarverslag van de Nederlandsche Bank (Vierde druk), Wolters-Noordhoff, Groningen.

Heertje, A. (2006), ‘Schumpeter and technical change’ in: J. Middendorp red., Schumpeter on the Economics of Innovation and the Development of Capitalism , Edward Elgar, Cheltenham, blz. 75-94.

Libra Consortium (2019), An Introduction to Libra, White Paper, From the Libra Association members.

Susskind, J. (2018), Future Politics Living Together in a World Transformed by Tech, Oxford University, Oxford.