Back

Artikel

Home

De gevaren van meer transparantie in monetaire beleidsvorming

11 jul 2008
Onderwerpen: Corporate governance, Monetair beleid
Centrale banken zijn steeds transparanter. Werkt dit niet verstikkend? Analyse van transcripten van de Federal Reserve Bank vóór- en nadat Comitéleden wisten dat deze zouden worden gepubliceerd, toont aan dat transparantie het debat smoorde en het aantal leden dat Greenspan durfde tegen te spreken verminderde.

Sinds halverwege de jaren negentig is in de economische politiek een trend richting meer transparantie waar te nemen – in het bijzonder met betrekking tot het monetaire beleid. Een aantal centrale banken, waaronder de Zweedse Riksbank en de Britse Bank of England, heeft een zeer transparant monetair beleidsregiem aangenomen, dat bekend is onder de naam inflation targeting. De Verenigde Staten onderschrijven inflation targeting niet. Toch is de Federal Reserve Bank (Fed) de afgelopen 15 jaar veel transparanter geworden ten aanzien van haar beleidsvorming en activiteiten.

Economen hebben gesteld dat meer transparantie bevorderlijk is, omdat het de verantwoordelijkheid van beleidsmakers bevordert. Transparantie maakt het eenvoudiger om te beoordelen of een centrale bank zich houdt aan haar gemelde beleid. Ook verbetert transparantie de beleidseffectiviteit, doordat het eenvoudiger wordt om beleidswijzigingen te interpreteren (zie ook de zeer toegankelijke recensie van de discussie door Posen, 2002).

Meer transparantie in de beleidsvorming van centrale banken maakt het comitéoverleg zichtbaarder voor het publiek. Echter, dit verhoedt mogelijk de volledige en eerlijke discussie die nodig is om de beste beslissingen te nemen. In een recent artikel (Meade en Stasavage 2008), vergelijken wij discussies van de Fed’s Federal Open Market Committee (FOMC) vóór- en nadat de comitéleden wisten dat alle verklaringen uiteindelijk openbaar gemaakt zouden worden. De empirische resultaten tonen aan dat FOMC deelnemers na 1993, toen ze wisten dat hun beraadslagingen openbaar gemaakt zouden worden, minder geneigd waren om de voorzitter van de Fed (toen Alan Greenspan) tegen te spreken. Dit laat zien dat meer transparantie een vrije beraadslaging verhinderde. De grotere transparantie heeft er mogelijk toe geleid dat Greenspan’s mening over rentetarieven de Amerikaanse economische politiek kon domineren. In de discussie over de huidige crisis op de kredietmarkten hebben sommigen gesuggereerd dat de Amerikaanse rentetarieven veel te lang te laag waren- een direct gevolg van de grotere transparantie?

Gesloten deuren en vrije meningen

Bezorgdheid over de effecten van open beraadslagingen is niet nieuw. Ten aanzien van de geheimhoudingsregel die gold tijdens de Amerikaanse Constitutionele Conventie van 1787, benadrukte James Madison (Amerikaans advocaat en politicus) dat algehele openbaarheid de leden onwilliger zou hebben gemaakt om hun ware mening vrijelijk te uiten. Madison zag geheimhouding als een cruciale factor van het ultieme succes van de Conventie.

Beleidsmakers van de Fed uitten overeenkomstige bezorgdheid toen, in 1993, het Amerikaanse Congres de druk opvoerde om opener te worden over het besluitvormingsproces. Ter discussie was de vraag of de Fed ermee akkoord zou gaan om woordelijke transcripten van vergaderingen van de Federal Open Market Committee (FOMC) te publiceren. Tijdens een verklaring van het Congres pleitte Alan Greenspan tegen de publicatie, en zei dat het FOMC “niet effectief zou kunnen functioneren als deelnemers zich zorgen moeten maken over het feit dat hun halfdoordachte, maar evenwel potentieel waardevolle, theorieën binnenkort openbaar gemaakt zouden worden”, zelfs met een publicatievertraging van vijf jaar. Greenspan merkte verder op dat het karakter van de vergaderingen zou veranderen wanneer de verslagen openbaar zouden worden. Vergaderingen zouden van levendige, bruikbare sessies verworden tot milde en steriele vergaderingen. Uiteindelijk voerde de Fed de wijziging toch door en besloot om alle transcripten van vergaderingen openbaar te maken. Transcripten van alle (telefonische) vergaderingen van de FOMC van 1978 tot en met 2002 zijn momenteel beschikbaar via de website van de Fed.

Wij onderzochten of het openbaar maken van het monetaire beleidsoverleg van de centrale bank het overlegproces zelf kan beïnvloeden en uiteindelijk een bruikbaar debat kan doen verstikken. In ons onderzoek gebruiken we een theoretisch model waarbij we er van uitgaan dat beleidsmakers zich niet alleen bekommeren om het juiste beleidsbesluit, maar zich ook bezighouden met hoe zij worden beoordeeld door het publiek. Wij tonen aan dat het zeer goed mogelijk is dat beleidsmakers zich inhouden tijdens beraadslagingen als ze weten dat de inhoud van hun discussies uiteindelijk openbaar zal worden gemaakt, vanwege de angst om ongeïnformeerd of incompetent over te komen. Als dit daadwerkelijk het geval is, dan wordt het monetaire beleid hierdoor mogelijk averechts beïnvloed. Dat betekent dat de voordelen van verhoogde transparantie zouden moeten worden afgezet tegen de resulterende schade aan het beleidsproces.

Uniek aspect van de verslaglegging: de bandjes die niet waren vernietigd

In ons onderzoek gebruiken we een uniek aspect van de situatie en de transcripten zelf om te analyseren of de publicatie van vergaderinggegevens de beraadslagingen van de Fed heeft beïnvloed. Vergaderingen van het FOMC worden namelijk al meer dan 30 jaar vastgelegd op band, zodat het personeel van de Fed de notulen na elke vergadering kan opstellen. Sinds 1936 is er van elke FOMC-vergadering op een bepaalde manier wel een verslag gepubliceerd. Deze verslagen bevatten korte, niet aan personen te koppelden omschrijvingen van discussies van vergaderingen. Beleidsmakers wisten van de bandopnames, maar dachten dat de bandjes werden vernietigd nadat de notulen waren opgesteld. Dit betekent dat er transcripten bestaan uit de tijd dat beleidsmakers niet wisten dat hun beraadslagingen openbaar gemaakt zouden worden. Wij vergelijken beraadslagingen van vóór 1993, toen functionarissen van de Fed van mening waren dat hun opmerkingen privé gehouden zouden worden, met de beraadslagingen van na 1993, toen functionarissen wisten dat alle verklaringen uiteindelijk openbaar zouden worden.

In onze empirische analyse gebruiken wij een dataset verzameld uit de transcripten zelf, die verbale berichten van elke deelnemer aan de vergadering en hun karakteristieken codeert, waaronder de naam, het Fed-district, jaren ervaring en of zij een officiële kiezer tijdens de vergadering zijn, en zo ja, of de officieel uitgebrachte stem overeenkomt met het verbale bericht dat tijdens de discussie is verzonden. In het Fed-systeem roteren stemmen voor een aantal beleidsmakers op een vastgestelde manier, zodat slechts 12 van de 19 functionarissen per vergaderingen stemmen.

Tijdens de periode die wij onderzoeken (1989-1997) presenteerde voorzitter Alan Greenspan zijn voorstel voor het vaststellen van het beleidsrentetarief en verzocht vervolgens andere deelnemers aan de vergadering hun mening te geven. Nadat alle deelnemers hun mening hadden bekendgemaakt, werd er officieel over het beleidsvoorstel gestemd. In onze analyse kijken we naar de bereidheid van de deelnemers aan de vergaderingen, vóór en na 1993, om openbaar het voorgestelde beleid van Greenspan tegen te spreken, of te laten zien dat ze met hem van mening te verschillen.

De empirische resultaten laten een duidelijke verandering zien in het karakter van de beraadslagingen van het FOMC – het was minder waarschijnlijk dat beleidsmakers na 1993 met Greenspan van mening verschilden tijdens de vergaderingen. Dit blijft het geval, zelfs nadat rekening is gehouden met andere potentiële invloeden ten aanzien van de mening van functionarissen, zoals een verscheidenheid aan maatregelen voor het dan heersende economische klimaat, evenals de voorspelling van de inflatie door de Fed.

We hebben de robuustheid van deze empirische resultaten getest door middel van aanvullende hypothesen. Allereerst, hoewel de publicatie van transcripten mogelijk de beraadslagingen van de FOMC heeft beïnvloed, zou het geen impact moeten hebben gehad op het stemgedrag van beleidsmakers, aangezien de stemmen zowel vóór als na 1993 al openbaar werden gemaakt. We hebben het stemgedrag in ons empirische model getest en vonden dat het stemgedrag niet aangetast werd door het vrijgeven van de transcripten. Bovendien zou een beleidsmaker minder snel geneigd zijn geweest zijn mening over het beleidsvoorstel tussen de discussie en het stemmen, te wijzigen – bijvoorbeeld, verbaal een meningsverschil uiten ten aanzien van het voorstel maar ten gunste ervan stemmen, zodra de transcripten openbaar werden gemaakt. Onze empirische resultaten zijn hiermee in overeenstemming.

Conclusies

Onze resultaten laten duidelijk zien dat meer transparantie het karakter van het FOMC-debat sinds 1993 heeft veranderd. Kunnen de discussies van het FOMC vóór 1993 worden gekenschetst door frequente opmerkingen en onderbrekingen “uit de losse pols”, sinds 1993 is er een toename van voorbereide verklaringen die minder verschil van mening te zien gaven. Deze resultaten hebben belangrijke consequenties voor het ontwerpen van monetaire instituties, evenals voor de werking van comitégebaseerde besluitvorming in het algemeen.

Referenties

Meade, Ellen E. en David Stasavage (2008). “The Dangers of Increased Transparency in Monetary Policymaking,” Economic Journal, April issue, 695-717.

Posen (2002). “Six Practical Views of Central Bank Transparency”

Volledig artikel
© copyright 2016 Mejudice
Privacybeleid Voorwaarden voor gebruik