Faalt toezicht echt?

Tijdens de eerste zittingsdagen van de parlementaire onderzoekscommissie naar de oorzaken van de crisis, de commissie De Wit, is het toezicht onder vuur komen te liggen. Dit toezicht faalde op alle fronten, aldus sommige koppen in de krant. Zonder nu alle fouten van de toezichthouders en wetgever te willen toedekken is dit naar mijn mening een wat merkwaardige uitspraak. Waar blijft namelijk de verantwoordelijkheid van de partijen zelf? Als een auto met te hoge snelheid uit de bocht vliegt schrijven we toch ook niet dat de politie daar snelheidscontroles had moeten houden? Maar goed, het toezicht heeft dus blijkbaar niet gewerkt. Dan rijst wel de vraag: hoe had het dan moeten werken? En kan dat? Om deze vraag te beantwoorden is het goed het verloop van het naoorlogse toezicht te beschrijven.

Regels roepen ontwijkgedrag op

Tot ongeveer het einde van de jaren zeventig bestond het toezicht op de financiële sector vooral uit juridische regels. Banken hadden zich aan deze regels te houden. De toezichthouder kon bijvoorbeeld bepalen hoeveel een bank nog mocht uitlenen. Het stellen van regels heeft echter als nadeel dat men probeert om deze regels heen te werken. Het resultaat kan zijn dat de invloed van toezicht alleen maar afneemt. Hiervan zijn verschillende voorbeelden te noemen. In de jaren vijftig van de vorige eeuw heeft de Bank of England de Engelse banken verboden om nog langer handelskrediet in Engelse ponden te verstrekken aan niet-ingezetenen. De Engelse banken hebben zich daar keurig aan gehouden. Alleen hebben ze een alternatief bedacht. Ze verstrekten geen leningen meer in ponden maar in dollars. Daar hield niemand toezicht op dus dat leverde nog extra winst op ook. Vergelijkbaar zijn de pogingen in de jaren tachtig in Engeland om de geldhoeveelheid te beheersen. De gedachte was dat als je de hoeveelheid geld beheerst, je de inflatie ook zou beteugelen. Wat is geld? Daar moesten toen exacte definities van worden gegeven. Stel, volgens de definities horen kredieten met een looptijd tot drie maanden tot de geldvoorraad en de laatste mag niet te veel stijgen. Wat doen banken dan? Die geven kredieten van drie maanden en een dag en dan mag alles weer. Gaat men zo ver dat men de banken aan strenge regels houdt dan wordt het nog erger, want dan wordt het aantrekkelijk om de banken te omzeilen. Bedrijven gaan dan rechtstreeks aan elkaar kredieten verstrekken. Dit valt weer niet onder het toezicht, immers bedrijven zijn geen banken. In Australië is dit zo ver uit de hand gelopen dat op een gegeven moment bijna de helft van alle leningen niet meer door banken werd verstrekt en dus helemaal niet meer onder het toezicht viel. Men heeft daar het toezicht weer vereenvoudigd en versoepeld juist om meer toezicht te kunnen krijgen.

Toezicht loopt achter

Naast deze nadelen van opgelegde regels speelt ook al jaren het feit dat toezicht achter de feiten aanloopt. De banken bedenken bepaalde producten en pas later heeft de toezichthouder door wat precies de effecten hiervan zijn. Dit zou er voor pleiten om de toezichthouder een toets vooraf te laten doen. Dus een product mag pas verkocht worden als het door de toezichthouder is goedgekeurd. Het gevaar van een dergelijke benadering is dat beleggers te klakkeloos het keurstempel van de toezichthouder volgen. Elk financieel product bergt een zeker risico in zich. Dat kan niet door een keurmerk weggewerkt worden. Het invoeren van een dergelijk merk kan juist risicovol gedrag uitlokken, waarbij men als het misgaat de verantwoording bij de keurende instantie legt.

Verantwoordelijkheid bij banken zelf

Het een en ander heeft er uiteindelijk toe geleid dat men bij het tot stand komen van Basel II heeft besloten meer verantwoordelijkheid bij de banken en marktpartijen te leggen. Banken moeten met behulp van risicoanalyses de toezichthouder er van overtuigen dat ze de risico’s beheersen. 'Credit agencies' moeten via hun keurmerken de marktpartijen waarschuwen wanneer producten en bedrijven te risicovol worden. We hebben gezien dat een dergelijk systeemtoezicht ook niet goed werkt.

Waarom werkt systeemtoezicht in de financiële sector niet?

Kort door de bocht, omdat bij het maken van fouten geen doden vallen. Meer precies ook het leven van degenen die fouten maken staat niet op het spel. Dit concludeer ik uit een onderzoek van de collegae Helderman en Honingh (2009) van de vakgroep Bestuurskunde van de Radboud Universiteit Nijmegen. Zij hebben onderzoek gedaan naar het risicomanagement en systeemtoezicht in verschillende sectoren. Het blijkt dat dit systeem goed werkt in de luchtvaart. Waarschijnlijk is de reden dat ongelukken met vliegtuigen ernstige gevolgen hebben voor de betrokkenen en voor de reputatie van het bedrijf. Loopt een piloot niet alle controles na, dan loopt hij niet alleen het risico dat er passagiers omkomen, maar zijn eigen leven staat ook op het spel. Bovendien is het zeer ongewoon dat er ernstige ongelukken met vliegtuigen gebeuren. Een ongeluk veroorzaakt daarom veel reputatieschade bij het bedrijf. Bij gevolg is iedereen zeer alert op de veiligheid. Hetzelfde geldt voor een sector als de delfstofwinning.

In ziekenhuizen functioneert het systeemtoezicht al minder. In ieder ziekenhuis overlijden patiënten en in veel gevallen is dat ook niet te voorkomen. Het leven heeft een einde en vaak komt dit na een ernstige ziekte, soms door een ongeval. Er zijn echter ook gevallen waarin er sprake is van verwijtbare falende zorg. Omdat sterfte toch redelijk frequent voorkomt, is het vaak moeilijk voor de toezichthouder om verwijtbare gevallen van de niet verwijtbare te onderscheiden. Daarnaast geldt als complicerende factor dat er voor de kwaliteit van zorg niet altijd objectieve maatstaven bestaan.

In de financiële sector functioneert het systeemtoezicht nog minder. Er zijn wel afdelingen voor risicoanalyse en grote financiële instellingen zijn verplicht tot het aanstellen van een operationele risicomanager maar toch worden misstanden daarmee niet voorkomen. Denk bijvoorbeeld aan de woekerpolissen, andere dubieuze producten en het verpakken van hypotheken. Waarschijnlijk is een reden dat de perverse gevolgen niet direct zichtbaar zijn, waardoor degene die de producten verkoopt vaak niet ter verantwoording geroepen kan worden. Bovendien ondervindt hij of zij zelden schade. De verkoper heeft juist voordeel doordat hij een hogere beloning ontvangt. Bovendien speelt mee dat er binnen de financiële sector een groot aantal kleine intermediairs bestaan die deze financiële producten verkopen en niet binnen de controlesfeer van de risicomanager functioneren.

Toezicht kan niet alles

Welke lessen voor het toezicht op de financiële sector kunnen we hier nu uit trekken? Naar mijn mening dat het toezicht nooit zo ingericht kan worden dat alle en zelfs niet alleen de grote ongelukken voorkomen kunnen worden. Het gedrag van de marktpartijen zal ook verantwoord moeten zijn. Daarom zal een optimaal systeem altijd bestaan uit een combinatie van toezicht en gedragsbeïnvloeding. Dit laatste betekent onder ander het stellen van regels met betrekking tot beloning. Bonussen alleen gericht op het resultaat op lange termijn. Dan nog kan het mislopen. Om te voorkomen de hele economie nodeloos erg door dergelijke misstanden of misstappen worden getroffen zou men een fonds voor financiële calamiteiten kunnen oprichten. Een dergelijk fonds zou gevoed moeten worden uit premies die de financiële sector betaalt. De hoogte van de premies zou afhankelijk moeten zijn van het risico dat een instelling loopt. Op deze manier worden prikkels ingebouwd om verantwoord te handelen en wordt een fonds gecreëerd voor het geval het toch mis mocht gaan. Met toezicht alleen zijn ongelukken niet te voorkomen.

Referentie:

Helderman, J.-K. en M.E. Honingh, 2009, Systeemtoezicht: Een onderzoek naar de condities en werking van systeemtoezicht in zes sectoren, Boom Juridische Uitgevers, Meppel.