Back

Artikel

Home

Banken splitsen: maak publiek wat publiek is, laat rest aan markt over

15 mrt 2013
Onderwerpen: Financiële markten
euro's De overheid stelt zich garant voor de continuïteit van het betalingsverkeer en de zekerheid van spaartegoeden, dus ligt het voor de hand deze financiële activiteiten onder de controle van de overheid te laten vallen. De banken kunnen pas weer vrij op de markt opereren, als de publieke belangen bij de financiële dienstverlening zijn afgeschermd met een stevig hek, stelt Mark Sanders. Andere financiële activiteiten, zoals kredietverlening en risicomanagement, kunnen aan de markt worden overgelaten.

Behoefte aan meer zekerheid

Sinds november is de Commissie Wijffels, na Vickers, Volcker en Liikanen nu ook voor de Nederlandse context aan het onderzoeken of structuuraanpassingen in de bankensector zinvol zijn. In februari heb ik als lid van het Sustainable Finance Lab een reeks aanbevelingen op dit onderwerp mede ondertekend, waaronder de aanbeveling om vergaande opties te verkennen en haar mandaat ruim te interpreteren. Er zit namelijk een paradox in dat mandaat. Het Ministerie koos duidelijk voor stabiliteit en veiligheid maar ook (impliciet) voor een private, winstgedreven bankensector. De combinatie van private winst, inherent onvolledig toezicht en impliciete publieke garanties voor stabiliteit op het niveau van afzonderlijke banken heeft echter bewezen het slechtste van twee werelden te combineren. In die combinatie ontbreken zowel publieke verantwoording als de tucht van de vrije markt. Opportunistisch gedrag (“moral hazard”) steekt dan onherroepelijk de kop op. Toezicht is dan een bijna onbegonnen zaak. Als we in Nederland aan een efficiënte private bankensector hechten, dan is de tucht van de markt essentieel. Als we aan stabiliteit hechten dan zijn publieke garanties nodig. Kortom, de commissie Wijffels buigt zich over een ingewikkeld ordeningsvraagstuk.

Scheiden publieke infrastructuur en private dienstverlening

Maar ordeningsvragen zijn niet nieuw. We hebben de energiesector, de zorgverzekering, de spoorwegen en telefonie in de afgelopen 20 jaar grondig op een andere leest geschoeid. Meestal was daarbij de motivatie om via meer marktwerking een hogere efficiëntie te bereiken. De splitsingswet in de energiesector, de splitsing van Prorail en NS en het reguleren van third party access tot het vaste telefoonlijnen netwerk van de oude PTT zijn voorbeelden waar de politiek, vanwege het evidente publieke belang van veilige, toegankelijke en stabiele infrastructuur, een stevige vinger in de pap hield en de markt aan banden legde. Deze privatiseringen zijn geen onomstreden succesverhalen, maar de onderliggende logica bij de gekozen ordening, een heldere splitsing tussen private, winst- en prijsgedreven markt en publieke, regels- en budgetgedreven bureaucratie, gaat ook in de financiële sector en meer bepaald bij de banken op. Het enige verschil is dat de (onbevredigende) status quo er nu een is van een private sector die een evident publieke infrastructuur verzorgt. Om de structuurdiscussie goed te kunnen voeren, moet daarom eerst messcherp die publieke infrastructuur van de private dienstverlening worden onderscheiden.

De grote, universele banken in Nederland vervullen op dit moment grofweg vijf belangrijke functies: betalen en sparen (medium of exchange en store of value), besparingen inlenen en uitlenen (intermediation), kort inlenen en lang uitlenen (liquidity transformation) en risico’s managen (diversification, risk-pooling and monitoring). Deze functies zijn allemaal van groot belang voor de Nederlandse economie (zoals ook elektriciteit, openbaar vervoer en goede zorg dat zijn). Maar analoog aan de elektriciteit en het spoor zijn ook hier een publieke infrastructuur en private dienstverlening goed te onderscheiden.

Publieke infrastructuur

De publieke financiële infrastructuur bestaat uit (zicht)deposito’s en de mogelijkheid om tegoed van het ene naar het andere deposito over te maken (noot 1). Een moderne, gespecialiseerde en praktisch volledig girale economie als de Nederlandse zijn de deposito’s gaan circuleren als geld en komt de economie tot stilstand als dat systeem zou falen. Hier is de stabiliteit van afzonderlijke banken van belang. Een deposito bij een bank is immers een schuldbekentenis van die bank en dus evenveel waard als haar kredietwaardigheid. Als daarover twijfel is, is het deposito waardeloos als transactiemiddel. Het betalingssysteem functioneert het beste als alle deposito’s even (en liefst 100%) zeker zijn. De lender of last resort -garantie dekt liquiditeitsrisico’s en het private deposito garantiestelsel dekt het solvabiliteitsrisico. Dat laatste is echter per deposito maar beperkt van omvang, sluit bedrijfsdeposito’s uit en is nu dus kwetsbaar gebleken door de omvang van met name de 4 grootse banken.

Het is ten principale onacceptabel dat een enkele bank het functioneren van de publieke financiële infrastructuur zou kunnen bedreigen. Immers, een rationele, winstgedreven, private organisatie zal een dergelijke machtspositie uitbuiten, al was het maar door de lagere risicopremie bij extern aangetrokken financiering te toucheren. Net zomin als het voor de Nederlandse economie zou mogen uitmaken dat een grote producent van elektriciteit tijdelijk offline gaat, zo zou ook de deconfiture van een enkele bank, zelf een van de grote vier, idealiter geen risico vormen voor het functioneren van de financiële infrastructuur. In deze publieke infrastructuur geldt dus “zekerheid eerst”. Daar heeft Minister Dijsselbloem ook naar gehandeld bij de nationalisatie van SNS Reaal. In zijn brief aan de Tweede Kamer geeft hij als rechtvaardiging voor zijn drastische stap: “Door de nationalisatie heb ik het geld op 1,6 miljoen spaarrekeningen en 1 miljoen betaalrekeningen zeker gesteld. Tevens kunnen de klanten van SNS REAAL hierdoor zonder onderbreking gebruik blijven maken van de dienstverlening.“

Garanties, dus ook controle

Als zekerheid je belangrijkste prioriteit is moet je niet terugdeinzen voor bureaucratische ordening (zie ook van Wittenloostuijn et al. 2012). Die is namelijk met haar afdwingbare rechten en plichten gemaakt om vooral zekerheid te bieden. Dat hoeft geen overheidsbureaucratie te zijn, maar elke bureaucratische ordening vereist een legitieme hiërarchie en daarvan is pas sprake als degene die de garanties stelt ook controle heeft (noot 2). De activiteiten van een bank die onder dergelijke publieke garanties moeten vallen, dienen dus ook onder publieke controle gebracht te worden. Dat kan op veel verschillende manieren: full reserve banking, 100% deposito verzekeringen met herverzekering bij de staat, betalen en sparen met deposito’s op SoFi/KvK nummer bij de fiscus, een Postbank 2.0 of nog extremer, een staatsbank voor alle betalingsverkeer. Ik heb geen sterke voorkeuren al denk ik dat een systeem dat het huidige DGS hervormt zoals ik eerder op MJ bepleitte praktisch het meest voor de hand ligt. Bij al deze opties is goed te organiseren dat besparingen via kredietverlening efficiënt worden geïnvesteerd. Het gaat mij ook niet om de uiteindelijke keuze voor de uitvoerend agent (overheid of private partij) maar om de erkenning dat bureaucratische principes en bureaucratische ordening nodig zijn om de gewenste zekerheid en stabiliteit te creëren.

Commerciële dienstverlening

Dat ligt helemaal anders bij kredietverlening, liquiditeitstransformatie en risicomanagement. Bij die functies, hoewel zonder meer van groot belang en toegevoegde waarde voor de Nederlandse economie, is de stabiliteit op systeemniveau te waarborgen door juist betwistbaarheid in de markt te organiseren. Daarnaast moeten deze functies eerst en vooral efficiënt gebeuren en moet de betere bank een goede kunnen beconcurreren. Bij de hypotheken en kredietverlening aan MKB en consumenten, die in de huidige structuurdiscussies vaak bij “retail” of “nutsbankieren” worden ondergebracht, horen geen publieke garanties. Althans, niet op het niveau van de individuele banken (noot 3). In die functies is stabiliteit op het niveau van de afzonderlijke bank van ondergeschikt belang. Immers, kredieten zijn voor de bank bezittingen die bij een deconfiture gemakkelijk (tegen een discount) bij andere financiers ondergebracht kunnen worden. Voor de kredietnemers verandert er niets. Natuurlijk is het voor de financiers van de bank wel vervelend, maar zolang die financiers hun geld willens en wetens aan de bank hebben uitgeleend (en dus niet op een betaal- of spaarrekening hebben gedeponeerd) is dat markttucht. Deze financiers hebben als aandeelhouders immers ook controle over het handelen van de bank of als obligatiehouders de keuze om met hun voeten te stemmen en zich ex ante voor het kredietrisico te laten compenseren.

Kredietverlening aan MKB, consument of grootbedrijf betreft altijd een subjectief oordeel over kredietwaardigheid. Dat is een oordeel van een professional/ professionele organisatie die, als ze haar gat brandt, ook zelf op de blaren moet zitten. Door deze activiteit in de markt te organiseren zullen private bedrijven in hun streven naar winst proberen zo goedkoop mogelijk in- en zo duur mogelijk uit te lenen (gecorrigeerd voor de relevante risico’s). Dat is het echte private, winstgedreven bankieren. Krediet beoordelen, geven en monitoren. Bureaucratie is daarbij ongewenst en ongeschikt als ordeningsmechanisme. Niemand heeft een afdwingbaar recht om krediet te krijgen of de plicht om het te geven. Maar de banken kunnen pas weer echt vrij bankieren als zij het kruis van de publieke dienstverlening niet meer hoeven torsen.

De commissie Wijffels moet de bankensector dan ook beschermen tegen de vloedgolf van bureaucratische controle die nu op ze afkomt door een heldere scheiding van verantwoordelijkheden te bepleiten. De politiek neemt ondubbelzinnig de volledige verantwoordelijkheid voor een stabiele publieke financiële infrastructuur en private banken verantwoorden zich aan hun aandeelhouders voor resultaten in de commerciële financiële dienstverlening.

De markt kan pas weer de markt zijn, als publieke belangen goed zijn afgeschermd met een stevig hek. Dat hek moet tussen betalen- en sparen, onderdelen van de publieke financiële infrastructuur, en de rest van het commerciële bankbedrijf staan. De commissie moet zich dan ook niet vanuit de status quo afvragen wat een commercieel bedrijf aan beperkingen moet worden opgelegd om de risico’s voor de belastingbetaler aanvaardbaar te houden, maar hoe banken weer de ruimte kan worden gegeven om te ondernemen en daarbij failliet te gaan zonder dat de publieke infrastructuur in gevaar komt.

Noten

1. Dit is historisch zo gegroeid. Waar voorheen chartaal geld een redelijk alternatief was en het bestaan van een postbank burgers een publiek alternatief bood voor private bankdeposito’s is in het huidige Nederlandse stelsel geen reëel alternatief voor sparen en betalen via private bankdeposito’s meer beschikbaar. Het functioneren in de Nederlandse samenleving veronderstelt van burgers en bedrijven de beschikking over een betaalrekening bij een bank.

2. Het bekende “no taxation without representation” van de Amerikaanse Revolutie is uiteindelijk een kernachtige samenvatting van dit argument.

3. De contracten moeten uiteraard wel afdwingbaar zijn en het is heel goed mogelijk dat bij kredietverlening vanwege informatie asymmetrie en andere marktfalen er reden kan zijn voor overheidsingrijpen in deze markt met garantieregelingen en subsidies. Die mogen echter nooit exclusief voor de systeemrelevante instellingen zijn.

Referenties

Van Wittenloostuijn, A., M. Sanders, D. Hesseling en C. Hendriks (2012), Governing Governance, Mr. Hans Van Mierlo Stichting, Den Haag.

Gerelateerde artikelen

Volledig artikel
© copyright 2016 Mejudice
Privacybeleid Voorwaarden voor gebruik