Oplossing voor transitieproblematiek doorsneestelsel

Eén van de grote onderwerpen in de dialoog over het nationale pensioenstelsel is het doorsneestelsel. Verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen met een uitkeringsovereenkomst moeten voor de berekening van premies en aanspraken gebruik maken van het doorsneestelsel, waardoor jongere deelnemers relatief weinig aanspraken opbouwen voor de premie die voor hen wordt afgedragen, en oudere deelnemers relatief veel. Het doorsneestelsel voorkomt dat bedrijven in bedrijfstakken met een verplichtstelling een prikkel hebben om oude werknemers met hoge pensioenlasten te weren, omdat pensioenlasten onderling vereffend worden. Door verplichte deelname en voldoende solidariteit tussen generaties heeft dit systeem decennialang gefunctioneerd, maar er lijkt nu steeds meer weerstand tegen te ontstaan.

Veelbesproken alternatieven voor het doorsneestelsel zijn gebaseerd op het uitgangspunt dat de individuele aanspraak 1-op-1 gerelateerd moet zijn aan de premie die voor het individu wordt afgedragen. Dit kan een combinatie zijn van doorsneepremie en degressieve opbouw, waarin jongeren een hogere aanspraak opbouwen omdat hun premie langer rendeert. Een combinatie van doorsneeopbouw en premies die stijgen met de leeftijd is ook mogelijk.

Afscheid nemen van het doorsneestelsel ten faveure van bijvoorbeeld een stelsel met doorsneepremie en degressieve opbouw is niet eenvoudig, omdat de huidige deelnemers dan minder aanspraken opbouwen en op een lager pensioen zouden uitkomen. De waarde van het totale tekort aan pensioenopbouw dat voor deze generatie ontstaat bedraagt dan zo’n 100 miljard euro, aldus het CPB (2013). Dit komt door het omslagelement waarbij een deel van de premie-inleg van jongeren wordt gebruikt om de aanspraken van ouderen te financieren (Bovenberg en Boon, 2010). Indien de huidige deelnemers niet eenzelfde subsidie krijgen van de volgende generatie, blijven zij met een grote openstaande rekening (of een lager pensioen) achter.

Het CPB (2014) heeft in de Macro Economische Verkenning 2015 een aantal mogelijkheden uitgewerkt om deze transitieproblematiek te spreiden tussen generaties, zoals extra premieheffing, financiering uit de gezamenlijke buffer voor tegenvallers en het niet volledig compenseren van de lagere opbouw. Lans Bovenberg (2014) stelt voor werkenden extra AOW te laten opbouwen, kapitaaldekking wordt dan deels vervangen door omslagfinanciering. Dit is een dure oplossing, omdat deze premies dan niet meer kunnen renderen. Er is een andere oplossing mogelijk, waarbij de generatie-effecten beperkt blijven, iedereen in staat is zijn oorspronkelijke pensioenambitie te halen en er geen dubbele premies of belastingen nodig zijn.

Tegenover de rekening van 100 miljard euro die ontstaat bij het afschaffen van het doorsneestelsel, staat namelijk een aanzienlijke rekening open die voortkomt uit de omkeerregeling. Er is voor gekozen om belasting op pensioen uit te stellen en niet de premie-inleg en het rendement te belasten, maar de pensioenuitkeringen, de belastingheffing is ‘omgekeerd’. Het afschaffen van het doorsneestelsel betekent feitelijk dat de financiering van aanspraken naar voren wordt gehaald (d.w.z. jongeren bouwen meer aanspraken op dan onder het doorsneestelsel). Als gelijktijdig ook de belastingheffing op pensioen naar voren wordt gehaald (d.w.z. de omkeerregeling afschaffen), biedt dit ruimte om oplossingen voor de transitieproblematiek vorm te geven. Toekomstige generaties hoeven de opbouw van voorgaande generaties niet langer te subsidiëren en in ruil daarvoor maken ze geen aanspraak meer op de belastingheffing op pensioenuitkeringen van diezelfde voorgaande generaties. Door deze symmetrie blijven de generatie-effecten van een transitie minimaal, het is niet zo dat de ene generatie voor de andere moet betalen.

Grove uitwerking

Hoe zou dit werken? Stel dat we op 1 januari 2016 overstappen naar een systeem met doorsneepremie en degressieve opbouw. Dat betekent dat iedereen die nu al deelneemt aan het doorsneestelsel, zijn oorspronkelijke ambitie zonder aanvullende maatregelen niet meer zou kunnen waarmaken. De nog op te bouwen aanspraken in het restant van de carrière vallen onder het systeem met degressieve opbouw lager uit dan het geval zou zijn geweest onder doorsneeopbouw. Omdat beide stelsels hetzelfde ambitieniveau hebben, hebben jongeren die na 1 januari 2016 instappen, hier geen last van. Het CPB (2013) heeft becijferd dat, bij gelijkblijvend ambitieniveau, de premie met 8% kan dalen in een zuiver actuarieel faire regeling. Een groter deel van de nieuw ingekochte aanspraken komt jongeren toe, waardoor de ingelegde premie gemiddeld langer kan renderen. Op basis van de premies in 2012 zou dit overeenkomen met zo’n 2,7 miljard euro.

Stel daarbij dat vanaf 1 januari 2016 pensioenpremies worden belast. Op basis van de premies in 2012 zou dit zo’n 17,8 miljard euro aan inkomsten kunnen opleveren (Jacobs, 2014). Door de recente aanpassingen in het fiscale kader zullen de belastinginkomsten op premies iets lager uitvallen. Evenmin is rekening gehouden met de potentiële premiedaling van 8%. Bovendien is een verlaagd belastingtarief te overwegen, omdat de uitgestelde belasting via de omkeerregeling momenteel feitelijk leidt tot een lager gemiddeld tarief van belasten. Voor het rendement op pensioenpremies maakt het geen verschil of belastingheffing op premies of uitkeringen plaatsvindt, zolang er geen tussentijdse rendementsheffing plaatsvindt.

Toekomstige pensioenuitkeringen die nog verband houden met aanspraken die voor 2016 zijn opgebouwd, worden belast zoals nu ook al het geval is. De belastinginkomsten op pensioenuitkeringen bedroegen in 2012 zo’n 11,4 miljard euro (Jacobs, 2014). Pensioenuitkeringen die verband houden met aanspraken die na 1 januari 2016 worden opgebouwd, worden voortaan onbelast uitgekeerd. Er is dus geen sprake van dubbele belasting, alle pensioenen, uit verleden en toekomst, worden eenmalig belast.

Door het overstappen naar belastingheffing op premies, heeft de overheid vanaf 2016 tijdelijk hogere belastinginkomsten. Dit zijn geen dubbele belastingen op pensioen, maar inkomsten die naar voren zijn gehaald. Dit biedt ruimte om extra aanspraken te financieren voor de bestaande pensioendeelnemers die door de overstap naar degressieve opbouw hun pensioenambitie anders niet meer zouden kunnen realiseren. Ook de premiedaling zou hiervoor ten dele kunnen worden ingezet. De overheidsbegroting op korte termijn verbetert door het naar voren halen van de belastinginkomsten en ook de staatsschuld wordt kleiner. Het effect op de overheidsbegroting op langere termijn blijft beperkt, omdat er ook in latere jaren belastinginkomsten op pensioenpremies zullen zijn, ook nadat het transitieprobleem is opgelost.

De subsidie kan vormgegeven worden door de onder het doorsneestelsel opgebouwde aanspraken van deelnemers te verhogen, of juist via een subsidie om extra opbouw onder het degressieve stelsel in te kopen. Deze laatste oplossing heeft als bijkomend voordeel dat het arbeidsaanbod extra wordt gestimuleerd. In theorie zou hier maximaal 50 jaar voor nodig zijn, totdat de 20-jarige die in 2015 nog onder het doorsneestelsel heeft opgebouwd, in 2065 met pensioen gaat en stopt met opbouwen.

De exacte cijfermatige uitwerking vereist een gedetailleerde studie, waarin rekening wordt gehouden met demografische ontwikkelingen, de aanpassingen in het fiscale kader en het toezichtsregime, de mogelijke premiedaling en het verrekenen van de huidige subsidie op pensioenopbouw die ontstaat doordat het heffingspercentage bij uitkering gemiddeld lager ligt dan op het moment van premieafdracht.

Aanvullende overwegingen

De wenselijkheid van het afschaffen van het doorsneestelsel en de omkeerregeling vergen nadere afweging. Het CPB (2014) stelt dat het doorsneestelsel een rem kan zetten op de arbeidsmobiliteit, en invoering van keuzevrijheid bemoeilijkt. Het afschaffen van de omkeerregeling zou de huidige vaak dwingende invloed van fiscale regelgeving op de pensioenopbouw verkleinen. Afschaffen van beide zou de mogelijkheid bieden om maatwerk en flexibiliteit op individueel niveau vorm te geven, op basis van individuele voorkeuren. Veel werknemers die een pensioenaanspraak opbouwen hebben nu tegelijkertijd een uitstaande (hypotheek)schuld. Dit lijkt op beleggen met geleend geld en daarmee weinig efficiënt op individueel niveau.

DNB (2007) stelt dat de omkeerregeling niet noodzakelijk is om pensioensparen te stimuleren. Dit is recent nog bevestigd door het ministerie van Financiën (2013), de fiscale subsidie op pensioensparen kent een ‘deadweight loss’ omdat grote groepen werknemers toch al verplicht sparen voor hun pensioen. Wel lijkt de fiscale faciliëring bij te dragen aan het draagvlak voor de verplichtstelling. Bovendien leidt de omkeerregeling tot een natuurlijke ‘hedge’ met vergrijzing, op het moment dat er veel uitgaven aan AOW en zorg voor ouderen zijn, zijn de belastinginkomsten op pensioenuitkeringen ook hoog.

Het afschaffen van doorsneestelsel en omkeerregeling maakt aanpassingen in andere regelgeving noodzakelijk, zoals de fiscale leeftijdstaffel voor beschikbare premie regelingen. Ook moet de overheid andere instrumenten inzetten om inkomensbeleid voor ouderen te voeren, aftrekposten zijn bij een netto pensioenuitkering niet meer te verzilveren, en toeslagen houden geen rekening met onbelaste uitkeringen.

Conclusie

Indien uit de nationale pensioendialoog volgt dat het doorsneestelsel niet langer houdbaar of wenselijk is, kan het gelijktijdig afschaffen van de omkeerregeling ruimte bieden om de transitieproblematiek op te lossen. Door handig gebruik te maken van de symmetrie tussen uitstel van de financiering van aanspraken en uitstel van belastingheffing, is het financieel mogelijk deze overstap vorm te geven zonder dat generaties dubbel moeten betalen of met een pensioentekort blijven zitten en zonder de overheidsbegroting in problemen te brengen. Zelfs indien de overheid volledige compensatie zou bieden, suggereert een statische analyse dat het houdbaarheidseffect beperkt blijft tot zo’n 0,2% van het bbp, omdat het een incidentele uitgave zou betreffen. Uitvoeringstechnisch hoeft een onderscheid tussen oude en nieuwe aanspraken niet anders uit te pakken dan het onderscheid dat straks gemaakt moet worden voor de netto 100k regeling. Ook daarvoor geldt dat een deel van het pensioen bij inleg wordt belast en een deel bij uitkering.

Referenties

Bovenberg, A.L. en B.H. Boon (2010) Now is the time; overstap naar degressieve opbouw is nu wenselijk en mogelijk. NEA paper 36, juni 2010, Tilburg.

Bovenberg, A.L. “Toekomstbestendig pensioenstelsel vraagt extra AOW-opbouw”, Me Judice, 23 mei 2014.

CPB (2013) Eindrapportage Voor- en nadelen van de doorsneesystematiek. CPB Notitie, 28 oktober 2013.

CPB (2014) Broos herstel; koopkracht stijgt. Macro Economische Verkenning 2015

DNB (2007) De omkeerregel voor pensioenopbouw en de inkomensverdeling. Kwartaalbericht DNB september 2007.

Jacobs, B. (2014) Pensioenen worden gesubsidieerd met 17 cent per gespaarde Euro.

Ministerie van Financiën (2013) Inkomen en vermogen van ouderen; analyse en beleidsopties
Interdepartementaal Beleidsonderzoek, augustus 2013.